BVerfG, Urteil vom 26.04.2022 – 1 BvR 1619/17

BVerfG, Urteil vom 26.04.2022 – 1 BvR 1619/17

1. Dass Verfassungsschutzbehörden nach geltendem Recht spezifische Aufgaben der Beobachtung und Vorfeldaufklärung wahrnehmen und dabei nicht wie Polizeibehörden über operative Anschlussbefugnisse verfügen, rechtfertigt es grundsätzlich, Überwachungsbefugnisse einer Verfassungsschutzbehörde an modifizierte Eingriffsschwellen zu binden. Dann muss aber eine Übermittlung der daraus erlangten personenbezogenen Daten und Informationen strengen Voraussetzungen unterliegen.

2. Wie streng die Verhältnismäßigkeitsanforderungen an heimliche Überwachungsmaßnahmen einer Verfassungsschutzbehörde im Einzelnen sind, bestimmt sich nach dem jeweiligen Eingriffsgewicht.

a) Maßnahmen, die zu einer weitestgehenden Erfassung der Persönlichkeit führen können, unterliegen denselben Verhältnismäßigkeitsanforderungen wie polizeiliche Überwachungsmaßnahmen.

b) Ansonsten muss die Überwachungsbefugnis einer Verfassungsschutzbehörde nicht an das Vorliegen einer Gefahr im polizeilichen Sinne geknüpft werden. Vorauszusetzen ist dann aber ein hinreichender verfassungsschutzspezifischer Aufklärungsbedarf. Dieser ist nur gegeben, wenn die Überwachungsmaßnahme zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Bestrebung im Einzelfall geboten ist und hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Beobachtungsbedürftigkeit vorliegen. Diese muss umso dringender sein, je höher das Eingriffsgewicht der Überwachungsmaßnahme ist. Der Gesetzgeber muss die Maßgaben zur jeweils erforderlichen Beobachtungsbedürftigkeit hinreichend bestimmt und normenklar regeln. Besondere Anforderungen bestehen, wenn Personen in die Überwachung einbezogen werden, die nicht selbst in der Bestrebung oder für die Bestrebung tätig sind. Je nach Eingriffsintensität der Maßnahme kann es erforderlich sein, diese vor ihrer Durchführung einer Kontrolle durch eine unabhängige Stelle zu unterziehen.

3. Die Übermittlung personenbezogener Daten und Informationen durch eine Verfassungsschutzbehörde an eine andere Stelle begründet einen erneuten Grundrechtseingriff. Dessen Rechtfertigung ist jedenfalls, wenn die Daten mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben wurden, nach dem Kriterium der hypothetischen Neuerhebung zu beurteilen. Danach kommt es darauf an, ob der empfangenden Behörde zu dem jeweiligen Übermittlungszweck eine eigene Datenerhebung und Informationsgewinnung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln wie der vorangegangenen Überwachung durch die Verfassungsschutzbehörde erlaubt werden dürfte. Eine Übermittlung durch eine Verfassungsschutzbehörde setzt stets voraus, dass dies dem Schutz eines besonders gewichtigen Rechtsguts dient. Die Anforderungen an die Übermittlungsschwelle unterscheiden sich hingegen danach, an welche Stelle übermittelt wird.

a) Die Übermittlung an eine Gefahrenabwehrbehörde setzt voraus, dass sie dem Schutz eines besonders gewichtigen Rechtsguts dient, für das wenigstens eine hinreichend konkretisierte Gefahr besteht.

b) Die Übermittlung an eine Strafverfolgungsbehörde kommt nur zur Verfolgung besonders schwerer Straftaten in Betracht und setzt voraus, dass ein durch bestimmte Tatsachen begründeter Verdacht vorliegt, für den konkrete und verdichtete Umstände als Tatsachenbasis vorhanden sind.

c) Die Übermittlung an eine sonstige Stelle ist nur zum Schutz eines besonders gewichtigen Rechtsguts zulässig. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übermittlungsschwelle unterscheiden sich nach dem Eingriffsgewicht, das auch davon abhängt, welche operativen Anschlussbefugnisse die empfangende Behörde hat. Eine Übermittlung an eine Verfassungsschutzbehörde kommt in Betracht, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie die Information zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall benötigt.

d) Für die Übermittlung ins Ausland gelten die gleichen Anforderungen wie für die inländische Übermittlung. Außerdem setzt sie einen datenschutzrechtlich angemessenen und mit elementaren Menschenrechtsgewährleistungen vereinbaren Umgang mit den übermittelten Informationen im Empfängerstaat und eine entsprechende Vergewisserung voraus.

4. Das Gebot der Normenklarheit setzt der Verwendung gesetzlicher Verweisungsketten Grenzen. Unübersichtliche Verweisungskaskaden sind mit den grundrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar.

Tenor
1. Artikel 15 Absatz 3 des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes (BayVSG) vom 12. Juli 2016 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 145), das zuletzt durch § 3 des Gesetzes zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 23. Juli 2021 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 418) geändert worden ist, verstößt gegen Artikel 10 Absatz 1 des Grundgesetzes und ist nichtig.

2. Artikel 9 Absatz 1 Satz 1, Artikel 10 Absatz 1, Artikel 12 Absatz 1, Artikel 18 Absatz 1, Artikel 19 Absatz 1, Artikel 19a Absatz 1, Artikel 25 Absatz 1 Nummer 1 2. Alternative, Artikel 25 Absatz 1 Nummer 3, Artikel 25 Absatz 1a, Artikel 25 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und Nummer 3, Artikel 25 Absatz 3 Satz 1 Nummer 2, Artikel 8b Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und Artikel 8b Absatz 3 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1, Artikel 10 Absatz 1, Artikel 13 Absatz 1 und 4 des Grundgesetzes nicht vereinbar.

3. Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Juli 2023, gelten die für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften mit den folgenden Maßgaben fort:

Maßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 Satz 1 und gemäß Artikel 10 Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz dürfen nur zur Abwehr einer dringenden Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes, für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für Sachen, deren Erhaltung im besonderen öffentlichen Interesse geboten ist, ergriffen werden und nur dann, wenn geeignete polizeiliche Hilfe für das bedrohte Rechtsgut ansonsten nicht rechtzeitig erlangt werden kann. Dabei ist Artikel 8a Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz mit der Maßgabe der widerleglichen Vermutung anzuwenden, dass Erkenntnisse, die bei einer Wohnraumüberwachung gewonnen werden, den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen.

Auf der Grundlage von Artikel 12 Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz dürfen technische Mittel nicht so eingesetzt werden, dass die Bewegungen des Mobilfunkendgeräts einer beobachteten Person über einen längeren Zeitraum hinweg nachverfolgt werden.

Eine Maßnahme nach Artikel 18 Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz oder nach Artikel 19 Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz ist nach höchstens sechs Monaten zu beenden, wenn sie nicht zur Erforschung einer Bestrebung unerlässlich ist, die auf die Begehung besonders schwerer Straftaten gerichtet ist, welche die in § 3 Absatz 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG) vom 20. Dezember 1990 (Bundesgesetzblatt I Seite 2954), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes zur Anpassung des Verfassungsschutzrechts vom 5. Juli 2021 (Bundesgesetzblatt I Seite 2274), genannten Schutzgüter gefährden. Ist der Einsatz gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet, ist Artikel 19a Absatz 2 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz entsprechend anzuwenden.

Auf der Grundlage von Artikel 19a Absatz 1 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz dürfen technische Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen und zum Abhören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes nur dann verdeckt eingesetzt werden, wenn dies zur Erforschung einer Bestrebung unerlässlich ist, die auf die Begehung besonders schwerer Straftaten gerichtet ist, welche die in § 3 Bundesverfassungsschutzgesetz genannten Schutzgüter gefährden und die weiteren gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind.

Eine Übermittlung von mit nachrichtendienstlichen Mitteln erlangten personenbezogenen Daten und Informationen gemäß Artikel 25 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz ist nur zum Schutz eines Rechtsguts von herausragendem öffentlichem Interesse zulässig; dem entspricht eine Begrenzung auf besonders schwere Straftaten. Außerdem müssen die nach Maßgabe der Urteilsgründe an den jeweiligen Übermittlungsanlass zu stellenden Anforderungen erfüllt sein.

4. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde teilweise verworfen und teilweise zurückgewiesen.

5. Der Freistaat Bayern hat den Beschwerdeführern die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen aus dem Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Gründe
A. Sachbericht

Ausgangspunkt für die Bestimmung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach kommt es darauf an, ob die entsprechenden Daten nach verfassungsrechtlichen Maßstäben auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln neu erhoben werden dürften (vgl. BVerfGE 141, 220 <327 f. Rn. 287>; 154, 152 <266 f. Rn. 216> m.w.N.; 156, 11 <49 f. Rn. 99>; stRspr). Das bemisst sich danach, ob der empfangenden Stelle unter den gegebenen Bedingungen eine eigene Befugnis eingeräumt werden dürfte, die Daten mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln wie dem ersten Eingriff erneut zu erheben. Danach sind Anforderungen sowohl an den Rechtsgüterschutz als auch an die Eingriffsschwellen, hier in Form von Übermittlungsschwellen, zu stellen (BVerfGE 154, 152 <268 Rn. 220>; stRspr). Die neue Nutzung der Daten muss also zum einen dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten solchen Gewichts dienen, dass dies eine Neuerhebung durch die empfangende Stelle mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln wie die vorangegangene nachrichtendienstliche Überwachung rechtfertigen könnte (vgl. BVerfGE 141, 220 <327 Rn. 288>; 154, 152 <269 Rn. 221>; 156, 11 <55 Rn. 116>). Zum anderen setzt die Übermittlung grundsätzlich einen Anlass voraus, der eine ebenso eingriffsintensive Ersterhebung durch die empfangende Stelle verfassungsrechtlich rechtfertigen würde (vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 123>; 154, 152 <269 f. Rn. 222>; 156, 11 <55 Rn. 117 f.>). Dabei gilt der Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung nicht schematisch abschließend und schließt die Berücksichtigung weiterer Gesichtspunkte nicht aus (vgl. BVerfGE 156, 11 <50 Rn. 100>m.w.N.).

(2) Das Kriterium der hypothetischen Neuerhebung gilt grundsätzlich auch für die Übermittlung von Daten durch nachrichtendienstliche Behörden, also auch durch eine Verfassungsschutzbehörde (vgl. BVerfGE 154, 152 <266 f. Rn. 216, 327 f. Rn. 287>; 156, 11 <1. Leitsatz>; s. aber Lindner/Unterreitmeier, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 17. Edition, Stand: 1. September 2021, BayVSG, Syst. Vorb. Rn. 51; Unterreitmeier, JZ 2021, 175 <184 f.>). Die besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Vorschriften, welche die Weitergabe nachrichtendienstlich erlangter Informationen regeln, erübrigen sich entgegen der Einschätzung der Bayerischen Staatsregierung nicht dadurch, dass Verfassungsschutzbehörden zunehmend in die Gefahrfrüherkennung eingebunden werden (vgl. BVerfGE 156, 11 <50 f. Rn. 104 f.>) und sie Daten gerade zu dem Zweck erheben, diese später an eine andere Stelle übermitteln zu können. Vielmehr ist auch dann mit der Übermittlung an die andere Behörde eine Zweckänderung verbunden, die verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedarf. Denn in der Übermittlung personenbezogener Daten an eine andere Behörde liegt stets ein neuer Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 154, 152 <266 Rn. 212> m.w.N.; stRspr). Dabei handelt es sich auch um eine Zweckänderung, weil eine weitere Nutzung innerhalb der ursprünglichen Zwecksetzung nur seitens derselben Behörde in Betracht kommt (vgl. BVerfGE 141, 220 <325 Rn. 279>).

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht für die Ausland-Ausland-Fernmeldeüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst festgestellt, der Zweck dieser Datenerhebung und der Datenübermittlung an die zu informierenden Stellen rückten zusammen: Dem Nachrichtendienst seien weitreichende Aufklärungsbefugnisse übertragen, damit er auf der Grundlage einer großen Menge weithin auch unstrukturierter Daten wichtige Informationen im Vorfeld operativer Tätigkeit herausfiltern könne. In der Unterscheidung zwischen relevanten und irrelevanten Daten, die darüber bestimme, welche Informationen der Regierung und gegebenenfalls mit Handlungsbefugnissen ausgestatteten weiteren Stellen zur Kenntnis gebracht werden, liege ein wesentlicher Zweck der Datenerhebung. Daraus wurde aber gerade nicht geschlossen, dass an die Übertragung keine besonderen Anforderungen zu richten seien. Vielmehr ist auch dort auf Ebene der Übermittlungsnormen sicherzustellen, dass die vom Bundesnachrichtendienst gewonnenen Erkenntnisse nur der weiteren Verarbeitung zugänglich werden, wenn eine Erhebung der Daten nach allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen für die Übermittlungszwecke gerechtfertigt wäre (vgl. BVerfGE 154, 152 <267 f. Rn. 218>; vgl. auch BVerfGE 100, 313 <367>).

Für Maßnahmen, die der Strafverfolgung dienen und damit repressiven Charakter haben, kommt es auf das Gewicht der Straftaten an, die der Gesetzgeber in ‒ jeweils näher bestimmte ‒ erhebliche, schwere und besonders schwere Straftaten eingeteilt hat (vgl. BVerfGE 141, 220 <270 Rn. 107>). Eine Übermittlung von Daten, die eine Verfassungsschutzbehörde erhoben hat, kommt nur zum Schutz eines herausragenden öffentlichen Interesses und daher nur zur Verfolgung besonders schwerer Straftaten in Betracht (vgl. BVerfGE 154, 152 <269 Rn. 221>).

Hat die empfangende Stelle operative Befugnisse, gelten dieselben Grundsätze wie bei der Weitergabe an Polizeibehörden; für eine Absenkung der Schwelle unter den Anlass der konkreten oder konkretisierten Gefahr ist kein Raum. Hat sie hingegen keine operativen Anschlussbefugnisse, kommt je nach dem Gewicht des ursprünglichen Datenerhebungseingriffs eine Absenkung in Betracht. Denn so wie den nachrichtendienstlichen Behörden weitere Datenerhebungsbefugnisse zugestanden werden können, weil sie selbst keine operativen Anschlussbefugnisse besitzen, dürfte der Gesetzgeber grundsätzlich auch anderen Stellen weitere Datenerhebungsbefugnisse einräumen, wenn sie selbst keine operativen Anschlussbefugnisse haben. Unerlässlich bleibt indessen die Zweckbindung der Übermittlung an ein Rechtsgut von herausragendem öffentlichem Interesse (oben Rn.236 ff.). In Abhängigkeit von den konkreten Umständen kommt dann aber etwa eine Übermittlung in Betracht, wenn die empfangende Stelle die Information ihrerseits im Rahmen eigener Verfassungsschutzaufgaben verwenden will und hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Information zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall benötigt wird.

Dies rechtfertigt keine pauschale Absenkung der Anforderungen an die Übermittlung nachrichtendienstlich erhobener Daten an andere Stellen, die keine operativen Anschlussbefugnisse haben. Vielmehr ist dem jeweiligen Gewicht des Grundrechtseingriffs Rechnung zu tragen. Denn je nach Aufgaben- und Befugniskreis der empfangenden Stelle kann die Übermittlung auch dann noch massive Folgen für die Grundrechte der Betroffenen haben. Dass die Übermittlung in einem solchen Fall nur unter strengen Voraussetzungen erfolgt, ist in der Übermittlungsermächtigung sicherzustellen.

(4) Bei der Übermittlung der von Nachrichtendiensten erhobenen Daten an ausländische Behörden richten sich die Übermittlungsvoraussetzungen zum einen nach dem Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung. Zum anderen setzt die Übermittlung einen datenschutzrechtlich angemessenen und mit elementaren Menschenrechtsgewährleistungen vereinbaren Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat und eine entsprechende Vergewisserung hierüber seitens des deutschen Staates voraus.

(a) Soweit Daten an ausländische Behörden übermittelt werden, gelten ebenfalls die Anforderungen des Kriteriums der hypothetischen Datenneuerhebung (vgl. näher BVerfGE 141, 220 <342 ff. Rn. 329 ff.>; 154, 152 <273 ff. Rn. 231 ff.>). Eine Übermittlung ist zulässig, soweit die übermittelten Daten für den Übermittlungszweck mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln erhoben werden dürften (vgl. BVerfGE 141, 220 <342 f. Rn. 330>; 154, 152 <266 f. Rn. 216>). Für die Übermittlung nachrichtendienstlicher Daten ins Ausland gelten damit die gleichen Anforderungen wie für die inländische Übermittlung nachrichtendienstlich ersterhobener Daten (vgl. BVerfGE 154, 152 <273 Rn. 232>). Die Übermittlung von Informationen durch eine Verfassungsschutzbehörde ins Ausland ist danach nur zum Schutz eines Rechtsguts von herausragendem öffentlichem Interesse zulässig (oben Rn. 236 ff.). Zudem sind dieselben Schwellen einzuhalten wie bei einer Übermittlung im Inland. Zur operativen Gefahrenabwehr darf die Verfassungsschutzbehörde auch ins Ausland nur bei Vorliegen einer wenigstens konkretisierten Gefahr übermitteln (Rn. 245 ff.), zu Strafverfolgungszwecken nur im Fall eines hinreichenden Verdachts (Rn. 252) und zu nachrichtendienstlichen Zwecken nur dann, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dies zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist (Rn. 181 ff.).

Auch bei der Übermittlung ins Ausland ist eine Absenkung der Anforderungen an die erforderliche Konkretisierung der Gefahrenlage oder des Tatverdachts, wie sie bei der Übermittlung von durch Gefahrenabwehrbehörden ersterhobenen Daten möglich ist (vgl. BVerfGE 141, 220 <343 Rn. 330>; s. auch BVerfGE 141, 220 <329 Rn. 290 f.>), grundsätzlich unzulässig (entsprechend zur Inlandsübermittlung oben Rn. 248, 253).

Hinsichtlich der damit verbundenen Beurteilung der für das Empfängerland zu eröffnenden Nutzung der Daten ist allerdings die Eigenständigkeit der jeweils anderen Rechtsordnung zu berücksichtigen. Für die Frage der Gleichgewichtigkeit der Nutzungszwecke ist insoweit einzustellen, dass die deutsche Rechtsordnung hier auf eine andere Rechtsordnung trifft, deren Abgrenzungslinien, Kategorien und Wertungen mit denen der deutschen Rechtsordnung und auch des Grundgesetzes nicht identisch sind und auch nicht sein müssen. Dass Zweckbegrenzungen in der ausländischen Rechtsordnung insoweit im Einzelnen nicht identisch zur deutschen Rechtsordnung abgebildet werden, steht einer Übermittlung nicht von vornherein entgegen (BVerfGE 141, 220 <343 Rn. 331>).

(b) Die Übermittlung personenbezogener Daten ins Ausland setzt weiter einen datenschutzrechtlich angemessenen (aa) und mit elementaren Menschenrechtsgewährleistungen vereinbaren (bb) Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat sowie eine entsprechende Vergewisserung hierüber seitens des deutschen Staates (cc) voraus (vgl. BVerfGE 141, 220 <344 Rn. 332>).

(aa) Für die Anforderungen an den datenschutzrechtlichen Umgang mit den übermittelten Daten ist indessen nicht erforderlich, dass im Empfängerstaat vergleichbare Regelungen zur Verarbeitung personenbezogener Daten wie nach der deutschen Rechtsordnung gelten oder ein gleichartiger Schutz gewährleistet ist wie nach dem Grundgesetz. Das Grundgesetz anerkennt vielmehr die Eigenständigkeit und Verschiedenartigkeit der Rechtsordnungen und respektiert sie grundsätzlich auch im Rahmen des Austauschs von Daten (BVerfGE 141, 220 <344 Rn. 334>). Das Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass eine möglichst effektive Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden anderer Staaten von besonderer Bedeutung sein kann (vgl. näher BVerfGE 154, 152 <279 Rn. 246 f.>; siehe auch BVerfGE 141, 220 <268 Rn. 102>).

Erlaubt ist eine Übermittlung der Daten ins Ausland gleichwohl nur, wenn auch durch den dortigen Umgang mit den übermittelten Daten nicht die Garantien des menschenrechtlichen Schutzes personenbezogener Daten unterlaufen werden. Dies bedeutet aber nicht, dass in der ausländischen Rechtsordnung institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen nach deutschem Vorbild gewährleistet sein müssen. Geboten ist in diesem Sinne die Gewährleistung eines angemessenen materiellen datenschutzrechtlichen Niveaus für den Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat. In Betracht zu nehmen ist insoweit insbesondere, ob für die Verwendung der Daten die ‒ bei der Übermittlung mitgeteilten ‒ Grenzen durch Zweckbindung und Löschungspflichten sowie grundlegende Anforderungen an Kontrolle und Datensicherheit wenigstens grundsätzlich Beachtung finden (BVerfGE 141, 220 <344 f. Rn. 335>).

Einer Übermittlung zu nachrichtendienstlichen Zwecken in Situationen, in denen eine konkretisierte polizeiliche Gefahr nicht erkennbar ist, steht danach nicht von vornherein entgegen, wenn in Empfängerstaaten organisatorisch weniger klar oder gar nicht zwischen nachrichtendienstlichen Behörden und mit operativen Befugnissen ausgestatteten Polizei- und Strafverfolgungsbehörden unterschieden wird. Vorauszusetzen ist aber auch dann, dass zur operativen Gefahrenabwehr nur im Fall einer wenigstens konkretisierten Gefahr übermittelt wird, zu Strafverfolgungszwecken nur bei hinreichendem Verdacht und zu nachrichtendienstlichen Zwecken nur dann, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dies im Empfängerland zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist.

(bb) Besondere Bedeutung kommt der Einhaltung elementarer Menschenrechtsgewährleistungen beim Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat zu. Hinsichtlich der Besorgnis etwaiger Menschenrechtsverletzungen durch die Nutzung der Daten im Empfängerstaat muss insbesondere gewährleistet erscheinen, dass sie dort weder zu politischer Verfolgung noch unmenschlicher oder erniedrigender Bestrafung oder Behandlung verwendet werden (vgl. Art. 16a Abs. 3 GG). Der Gesetzgeber hat insgesamt Sorge zu tragen, dass der Schutz der Europäischen Menschenrechtskonvention und der anderen internationalen Menschenrechtsverträge (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG) durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen nicht ausgehöhlt wird (BVerfGE 141, 220 <345 Rn. 336>; vgl. auch BVerfGE 154, 152 <273 ff. Rn. 233 ff.>).

(cc) Die Übermittlung personenbezogener Daten ins Ausland setzt auch eine entsprechende Vergewisserung über einen datenschutzrechtlich angemessenen und mit elementaren Menschenrechtsgewährleistungen vereinbaren Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat seitens des deutschen Staates voraus (vgl. näher BVerfGE 141, 220 <344 Rn. 332, 345 f. Rn. 337 ff.>; 154, 152 <275 f. Rn. 239>).

(5) Grundsätzlich kann der Gesetzgeber eine zweckändernde Weiternutzung durch die Verfassungsschutzbehörde selbst erlauben, wenn es sich um Informationen handelt, aus denen sich im Einzelfall konkrete Ermittlungsansätze für die Überwachung beobachtungsbedürftiger Bestrebungen ergeben. Jene Umgehungsgefahren, die bei der Übermittlung an andere Stellen gesteigerte Übermittlungsanforderungen erforderlich machen (oben Rn. 170 ff.), bestehen hier nicht.

Anderes gilt allerdings auch hier für Informationen aus Wohnraumüberwachungen oder aus dem Zugriff auf informationstechnische Systeme. Angesichts des besonderen Eingriffsgewichts dieser Maßnahmen muss für sie jede neue Nutzung der Daten wie bei der Datenerhebung selbst auch durch eine dringende beziehungsweise durch eine wenigstens konkretisierte Gefahr gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 141, 220 <329 Rn. 291>).

5. Normenklarheit und Bestimmtheit

Die gesetzliche Ermächtigung zu einer heimlichen Überwachungsmaßnahme muss hinreichend normenklar und bestimmt sein (vgl. BVerfGE 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 141, 220 <265 Rn. 94>; 150, 244 <278 f. Rn. 82>; 154, 152 <237 f. Rn. 137>; 156, 11 <44 ff. Rn. 85 ff.>). Bei der Bestimmtheit geht es vornehmlich darum, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle vornehmen können. Der Gesetzgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Bei der Normenklarheit steht die inhaltliche Verständlichkeit der Regelung im Vordergrund, insbesondere damit Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 156, 11 <45 f. Rn. 86 f.>). Die Normenklarheit setzt der Verwendung gesetzlicher Verweisungsketten Grenzen. An einer normenklaren Rechtsgrundlage fehlt es zwar nicht schon deshalb, weil in einer Norm auf eine andere Norm verwiesen wird. Doch müssen Verweisungen begrenzt bleiben, dürfen nicht durch die Inbezugnahme von Normen, die andersartige Spannungslagen bewältigen, ihre Klarheit verlieren und in der Praxis nicht zu übermäßigen Schwierigkeiten bei der Anwendung führen. Unübersichtliche Verweisungskaskaden sind mit den grundrechtlichen Anforderungen daher nicht vereinbar (BVerfGE 154, 152 <266 Rn. 215>).

Grundsätzlich sind an die Bestimmtheit und Normenklarheit von Ermächtigungen zur heimlichen Erhebung und Verarbeitung von Daten besonders strenge Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 141, 220 <265 Rn. 94>; 150, 244 <278 f. Rn. 82>). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass ein effektiver Schutz gegenüber staatlicher Datenerhebung und -verarbeitung nur auf Grundlage eines ausreichend spezifischen gesetzlichen Normprogramms möglich ist. Heimliche Überwachungsmaßnahmen gelangen den Betroffenen kaum zur Kenntnis und können daher von ihnen auch nur selten angegriffen werden. Der Gehalt der gesetzlichen Regelung kann so nur eingeschränkt im Wechselspiel von Anwendungspraxis und gerichtlicher Kontrolle konkretisiert werden, was der Gesetzgeber durch die hinreichende Bestimmtheit der jeweiligen Normen auffangen muss. Im Einzelnen unterscheiden sich hierbei die Anforderungen wiederum maßgeblich nach dem Gewicht des Eingriffs und sind insoweit mit den jeweiligen materiellen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit eng verbunden (vgl. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 94>).

Für die Nachrichtendienste einschließlich des Verfassungsschutzes gilt keine Ausnahme von den Bestimmtheitsanforderungen. Auch ihre Befugnisse müssen durch Gesetz normenklar und bestimmt geregelt werden (vgl. BVerfGE 154, 152 <238 f. Rn. 138 ff.>; näher oben Rn. 199 ff.).

6. Kernbereichsschutz

a) Aus den einzelnen Grundrechten in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ergeben sich für die Durchführung von eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen besondere Anforderungen an den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Dies gilt für Verfassungsschutzbehörden genauso wie für Polizeibehörden, weil der Kernbereichsschutz einen absoluten Achtungsanspruch sichert, der auch angesichts der hochrangigen Aufgaben des Verfassungsschutzes nicht relativierbar ist (vgl. BVerfGE 120, 274 <335 ff.>; s. auch BVerfGE 141, 220 <278 Rn. 124>).

Zur Entfaltung der Persönlichkeit im Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört die Möglichkeit, innere Vorgänge wie Empfindungen und Gefühle sowie Überlegungen, Ansichten und Erlebnisse höchstpersönlicher Art zum Ausdruck zu bringen. Geschützt ist insbesondere die nichtöffentliche Kommunikation mit Personen des höchstpersönlichen Vertrauens, die in der berechtigten Annahme geführt wird, nicht überwacht zu werden. Solche Gespräche verlieren dabei nicht schon dadurch ihren Charakter als insgesamt höchstpersönlich, dass sich in ihnen Höchstpersönliches und Alltägliches vermischen. Demgegenüber ist die Kommunikation unmittelbar über Straftaten nicht geschützt, selbst wenn sie auch Höchstpersönliches zum Gegenstand hat (vgl. BVerfGE 141, 220 <276 f. Rn. 121 f.>).

Der Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung ist strikt und darf nicht durch Abwägung mit den Sicherheitsinteressen nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes relativiert werden. Dies bedeutet zwar nicht, dass jede tatsächliche Erfassung von höchstpersönlichen Informationen stets einen Verfassungsverstoß oder gar eine Menschenwürdeverletzung begründet. Jedoch muss dem Kernbereichsschutz bei der Durchführung von Überwachungsmaßnahmen auf zwei Ebenen Rechnung getragen werden. Zum einen sind auf der Ebene der Datenerhebung Vorkehrungen zu treffen, die eine unbeabsichtigte Miterfassung von Kernbereichsinformationen nach Möglichkeit ausschließen. Zum anderen sind auf der Ebene der nachgelagerten Auswertung und Verwertung die Folgen eines dennoch nicht vermiedenen Eindringens in den Kernbereich privater Lebensgestaltung strikt zu minimieren (vgl. näher BVerfGE 141, 220 <278 ff. Rn. 126 ff.> m.w.N.).

Der Kernbereich privater Lebensgestaltung beansprucht gegenüber allen Überwachungsmaßnahmen Beachtung. Können sie typischerweise zur Erhebung kernbereichsrelevanter Daten führen, muss der Gesetzgeber Regelungen schaffen, die einen wirksamen Schutz normenklar gewährleisten. Außerhalb solch verletzungsgeneigter Befugnisse bedarf es eigener Regelungen nicht. Grenzen, die sich im Einzelfall auch hier gegenüber einem Zugriff auf höchstpersönliche Informationen ergeben können, sind bei deren Anwendung unmittelbar von Verfassungs wegen zu beachten (BVerfGE 141, 220 <277 f. Rn. 123>).

b) Bei Wohnraumüberwachungen, die besonders tief in die Privatsphäre und den persönlichen, zur Wahrung der Menschenwürde besonders wichtigen Rückzugsraum der Einzelnen eindringen können, sind die Anforderungen an den Kernbereichsschutz besonders streng (vgl. BVerfGE 141, 220 <299 f. Rn. 197>).

aa) Besondere Anforderungen gelten zum einen auf der Erhebungsebene. Bei der Prüfung, ob die Wahrscheinlichkeit einer Erfassung höchstprivater Situationen besteht, sind im Interesse der Effektivität des Kernbereichsschutzes Vermutungsregeln zugrunde zu legen. Danach gilt die Vermutung, dass Gespräche, die in Privaträumen mit Personen des besonderen persönlichen Vertrauens geführt werden, dem Kernbereich privater Lebensgestaltung unterfallen und nicht überwacht werden dürfen. Für Räume, in denen solche Gespräche zu erwarten sind, scheidet entsprechend auch eine automatische Dauerüberwachung aus. Diese Vermutung kann widerlegt werden, sofern für bestimmte Gespräche konkrete Anhaltspunkte vorliegen, dass sie im Sinne der oben dargelegten Maßstäbe einen unmittelbaren Straftatenbezug ‒ der auch vorliegt, wenn sie mit höchstpersönlichen Inhalten durchsetzt sind ‒ aufweisen oder ihnen insgesamt ein höchstvertraulicher Charakter fehlen wird. Hierfür reicht hingegen nicht schon die Prognose, dass sich in einem Gespräch höchstvertrauliche und alltägliche Fragen mischen werden (BVerfGE 141, 220 <300 Rn. 198>).

Besteht danach die Wahrscheinlichkeit, dass eine Überwachungsmaßnahme in den Kernbereich privater Lebensgestaltung eindringt, ist die Maßnahme zu unterlassen. Bestehen dagegen Anhaltspunkte dafür, dass bestimmten Gesprächen ein höchstvertraulicher Charakter fehlen wird, dürfen die Maßnahmen durchgeführt werden. Wenn es dabei dennoch zur Erfassung höchstvertraulicher Situationen kommt, sind die Maßnahmen unverzüglich abzubrechen. Bestehen in dieser Lage über den höchstvertraulichen Charakter ‒ etwa aus sprachlichen Gründen ‒ Zweifel oder gibt es konkrete Anhaltspunkte, dass im Zusammenhang mit dem Austausch höchstprivater Gedanken auch Straftaten besprochen werden, kann die Überwachung in Form einer automatischen Aufzeichnung fortgeführt werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <300 f. Rn. 199>).

bb) Spezifische verfassungsrechtliche Anforderungen ergeben sich zum anderen auf der Auswertungs- und Verwertungsebene. Hier ist eine unabhängige Sichtung der Ergebnisse der Überwachung vorzusehen. Das gilt auch im Bereich des Verfassungsschutzes, weil der Kernbereichsschutz einen absoluten Achtungsanspruch sichert, der auch angesichts der besonderen Aufgaben des Verfassungsschutzes nicht relativierbar ist (vgl. BVerfGE 120, 274 <335 ff.>). Die unabhängige Sichtung dient sowohl der Rechtmäßigkeitskontrolle als auch dem Herausfiltern höchstvertraulicher Daten, sodass diese nach Möglichkeit der überwachenden Behörde gegenüber nicht offenbar werden. Für die unabhängige Sichtung sind Aufzeichnungen aus der Wohnraumüberwachung vollständig vorzulegen (vgl. BVerfGE 141, 220 <301 Rn. 200, 302 Rn. 204>; vgl. grundlegend bereits BVerfGE 109, 279 <333 f.>). Freilich lässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber Raum, bei der Ausgestaltung der im Grundsatz umfassenden Kontrollbefugnis für Ausnahmefälle bei Gefahr im Verzug besondere Regelungen vorzusehen (BVerfGE 141, 220 <302 Rn. 204>).

Wenn in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Notwendigkeit der Sichtung durch eine unabhängige Stelle betont wird, schließt dies nicht von vornherein die Möglichkeit einer automatischen Sichtung aus, sofern diese (künftig) technisch zuverlässig möglich sein sollte. Entscheidend ist vielmehr, dass der überwachenden Behörde über bei der Erhebung unvermeidbare Kenntnisnahmen hinaus nicht noch weiter kernbereichsrelevante Daten offenbar werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <308 Rn. 224>). Es darf also bei der dem Kernbereichsschutz dienenden Sichtung auf Auswertungsebene nicht zu einer (weiteren) Kenntnisnahme durch die Behörde selbst kommen.

c) Auch der heimliche Zugriff auf informationstechnische Systeme trägt typischerweise die Gefahr einer Erfassung auch höchstvertraulicher Daten in sich und weist damit eine besondere Kernbereichsnähe auf. Daher bedarf es hier ebenfalls besonderer Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Die Anforderungen sind dabei mit denen der Wohnraumüberwachung nicht in jeder Hinsicht identisch. Der Schutz ist zu einem großen Teil auf die nachgelagerte Aus- und Verwertungsebene verschoben. Dies hat seinen Grund in dem technischen Charakter des Zugriffs auf informationstechnische Systeme. Der Schutz vor Kernbereichsverletzungen zielt hier darauf zu verhindern, dass höchstvertrauliche Informationen aus einem Gesamtdatenbestand von ohnehin digital vorliegenden Informationen ausgelesen werden, die in ihrer Gesamtheit, typischerweise aber nicht schon als solche, den Charakter der Privatheit wie das Verhalten oder die Kommunikation in einer Wohnung aufweisen. Dementsprechend sind die Anforderungen an den Kernbereichsschutz auf der Erhebungsebene etwas geringer.

Allerdings ist auch hier vorzusehen, dass die Erhebung von Informationen, die dem Kernbereich zuzuordnen sind, soweit wie informationstechnisch und ermittlungstechnisch möglich unterbleibt. Insbesondere sind verfügbare informationstechnische Sicherungen einzusetzen; können mit deren Hilfe höchstvertrauliche Informationen aufgespürt und isoliert werden, ist der Zugriff auf diese untersagt.

Können aber in der konkreten Anwendung kernbereichsrelevante Daten vor oder bei der Datenerhebung nicht ausgesondert werden, ist ein Zugriff auf das informationstechnische System auch dann zulässig, wenn hierbei eine Wahrscheinlichkeit besteht, dass am Rande auch höchstpersönliche Daten miterfasst werden. Der Gesetzgeber hat insofern dem Schutzbedarf der Betroffenen durch Sicherungen auf der Aus- und Verwertungsebene Rechnung zu tragen und die Auswirkungen eines solchen Zugriffs zu minimieren. Entscheidende Bedeutung hierfür kommt dabei einer Sichtung durch eine unabhängige Stelle zu, die kernbereichsrelevante Informationen vor ihrer Kenntnisnahme und Nutzung durch die Behörde herausfiltert (vgl. zum Ganzen BVerfGE 141, 220 <306 f. Rn. 218 ff.>; speziell zum Verfassungsschutz bereits BVerfGE 120, 274 <338 f.>).

7. Zusammenwirken von Überwachungsmaßnahmen

Eigene verfassungsrechtliche Grenzen ergeben sich hinsichtlich des Zusammenwirkens der verschiedenen Überwachungsmaßnahmen. Mit der Menschenwürde unvereinbar ist es, wenn sich eine Überwachung über einen längeren Zeitraum erstreckt und derart umfassend ist, dass nahezu lückenlos alle Bewegungen und Lebensäußerungen der Betroffenen registriert werden und zur Grundlage für ein Persönlichkeitsprofil werden können. Beim Einsatz moderner, insbesondere den Betroffenen verborgener Ermittlungsmethoden muss mit Rücksicht auf das dem „additiven“ Grundrechtseingriff innewohnende Gefährdungspotenzial darauf Bedacht genommen werden, dass das Ausmaß der Überwachung insgesamt beschränkt bleibt (vgl. BVerfGE 141, 220 <280 f. Rn. 130> m.w.N.). Das müssen die Behörden als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unmittelbar von Verfassungs wegen im Rahmen ihrer Befugnisse von sich aus beachten. Weiterer gesetzlicher Konkretisierung bedarf es insoweit nicht.

Das gilt auch für die Befugnisse einer Verfassungsschutzbehörde. Sie muss im Einzelfall beim Einsatz verschiedener Überwachungsmaßnahmen darauf achten, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht durch die additive Wirkung der Maßnahmen zu verletzen. Soweit es um die hierfür erforderliche Koordination der Befugnisse innerhalb der Behörde selbst geht, darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass diese im Rahmen der Leitungsverantwortung hinreichend gewährleistet ist (vgl. BVerfGE 141, 220 <317 Rn. 254>; zu Konsequenzen für die Aufsicht unten Rn.290).

8. Verfahrensanforderungen

Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ergeben sich auch für eine Verfassungsschutzbehörde prozedurale Anforderungen an die Ausgestaltung der Überwachungsbefugnisse (grundlegend BVerfGE 65, 1 <44, 46>). Dies verlangt neben der für die Sicherung grundrechtlicher Garantien im Verfassungsschutz besonders bedeutsamen unabhängigen Vorabkontrolle (näher oben Rn. 213 ff.; vgl. BVerfGE 141, 220 <275 Rn. 117>) auch hier grundsätzlich Regelungen über Benachrichtigungspflichten und Auskunftsrechte (vgl. BVerfGE 133, 277 <369 Rn. 213>; 141, 220 <282 f. Rn. 136 f.>; stRspr) sowie Berichtspflichten (vgl. BVerfGE 133, 277 <372 Rn. 221 f.>; BVerfGE 141, 220 <285 Rn. 142 f.>; stRspr). Die besonderen Geheimhaltungsbedürfnisse können dabei Modifikationen begründen (vgl. zur Geltung und zu Modifikationen im Fall nachrichtendienstlicher Behörden BVerfGE 154, 152 <287 f. Rn. 266 ff., 299 Rn. 298, 287 ff. Rn. 266 ff.>; vgl. auch 133, 277 <369 Rn. 213>; kritisch zur Modifikation Wegener, VVDStRL 75 (2016), 293 <315 ff.>).

Eine verhältnismäßige Ausgestaltung heimlicher Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Rede stehen, verlangt zudem die Schaffung einer wirksamen aufsichtlichen Kontrolle. Weil eine Transparenz der Datenerhebung und -verarbeitung sowie die Ermöglichung individuellen Rechtsschutzes für heimliche Überwachungsmaßnahmen nur sehr eingeschränkt sichergestellt werden können, kommt einer effektiven aufsichtlichen Kontrolle besondere Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 133, 277 <369 ff. Rn. 214 ff.>; 141, 220 <284 f. Rn. 140 f.>). Dies setzt eine mit wirksamen Befugnissen ausgestattete Stelle voraus (vgl. grundlegend BVerfGE 65, 1 <46>; 141, 220 <284 f. Rn. 141>). Eine effektive Kontrolle erfordert dabei grundsätzlich, dass die kontrollierende Stelle jedenfalls alle Überwachungsmaßnahmen, denen eine Person durch eine Behörde ausgesetzt ist, in den Blick nehmen kann. Dem liegt materiellrechtlich zugrunde, dass die Verhältnismäßigkeit einer einzelnen Überwachungsmaßnahme auch davon abhängt, in welchem Umfang darüber hinaus weitere Überwachungsmaßnahmen erfolgen (oben Rn. 287 f.). Das Ausmaß und die Rechtmäßigkeit einer Überwachung und die unter Umständen damit einhergehenden kumulativen Grundrechtseingriffe lassen sich nicht tragfähig beurteilen, wenn der Aufsichtsbehörde nur ein eingeschränkter Datenbestand zur Verfügung steht (vgl. auch BVerfGE 133, 277 <370 Rn. 216>).

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit der einzelnen angegriffenen Regelungen

Die Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Befugnisse des Landesamts für Verfassungsschutz richtet sich nach den jeweils betroffenen Grundrechten und hängt insbesondere von ihrer Vereinbarkeit mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ab. Die angegriffenen Befugnisse dienen einem legitimen Zweck und sind zur Erreichung dieses Zwecks grundsätzlich geeignet und erforderlich (oben Rn. 150 ff.). Begrenzungen ergeben sich jedoch aus den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Hiermit sind die zulässig angegriffenen Befugnisse zum Teil nicht vereinbar.

1. Art. 9 Abs. 1 BayVSG – Wohnraumüberwachung

Art. 9 Abs. 1Satz 1BayVSG ist verfassungswidrig. Die Wohnraumüberwachung ist an Art. 13 Abs. 1 und Abs. 4 GG zu messen. Art. 9 BayVSG genügt danach in Teilen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil die Befugnis zwar im Grunde einen hinreichenden Eingriffsanlass voraussetzt („dringende Gefahr“), jedoch nicht auf das Ziel der Abwehr einer dringenden Gefahr ausgerichtet ist, und weil sie nicht als gegenüber Gefahrenabwehrmaßnahmen der Gefahrenabwehrbehörden subsidiäre Befugnis geregelt ist. Außerdem sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz bei Wohnraumüberwachungen nicht vollständig erfüllt.

a) Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG ermächtigt das Landesamt zur akustischen und optischen Wohnraumüberwachung. Die Wohnraumüberwachung mit technischen Mitteln greift in die Unverletzlichkeit der Wohnung ein (Art. 13 Abs. 1 GG). Die präventive Eingriffsbefugnis des Landesamts aus Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG ist an den aus Art. 13 Abs. 1 und Abs. 4 GG folgenden Anforderungen zu messen.

b) Die Wohnraumüberwachung steht unter besonders strengen Anforderungen (vgl. BVerfGE 141, 220 <295 f. Rn. 180>). Eine Wohnraumüberwachung reicht besonders tief in die Privatsphäre hinein (vgl. BVerfGE 141, 220 <269 Rn. 105>), denn sie erlaubt dem Staat, auch in Räume einzudringen, die privater Rückzugsort der Einzelnen sind und einen engen Bezug zur Menschenwürde haben (vgl. BVerfGE 141, 220 <295 Rn. 180> m.w.N.). Dies schließt zwar, wie sich aus Art. 13 Abs. 3 und Abs. 4 GG ergibt, Überwachungsmaßnahmen nicht kategorisch aus. Aus Art. 13 Abs. 4 GG ergeben sich jedoch gegenüber den allgemein aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne folgenden Anforderungen (oben Rn. 181 ff.) strengere Maßgaben.

aa) Art. 13 Abs. 4 GG erlaubt eine akustische oder optische Wohnraumüberwachung nur zur Abwehr einer dringenden Gefahr. Diese besonders strengen Anforderungen formuliert Art. 13 Abs. 4 GG ohne Unterscheidung nach der Art der Behörde; sie gelten mithin auch für Verfassungsschutzbehörden (oben Rn. 169). Dem wird Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG nicht vollständig gerecht. Zwar hat der Gesetzgeber eine im Grundsatz zulässige Schwelle und ein hinreichend gewichtiges Schutzgut gewählt (1). Auch verwehrt Art. 13 Abs. 4 GG nicht von vornherein, auch dem Verfassungsschutz eine Befugnis der Wohnraumüberwachung einzuräumen (2). Die Befugnis ist hier jedoch nicht auf das Ziel der Abwehr einer Gefahr ausgerichtet und deshalb verfassungswidrig (3). Zudem fehlt die erforderliche Subsidiaritätsregelung (4).

(1) Der Gesetzgeber hat eine im Grundsatz mit Art. 13 Abs. 4 GG vereinbare Eingriffsschwelle und ein hinreichend gewichtiges Schutzgut geregelt. Art. 13 Abs. 4 GG erlaubt die Überwachung von Wohnungen mit technischen Mitteln nur zur Abwehr dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit.

Eine dringende Gefahr im Sinne des Art. 13 Abs. 4 GG liegt vor, wenn eine konkrete Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in allernächster Zukunft einen größeren Schaden verursachen wird. Das Kriterium der Dringlichkeit bezieht sich auf das Ausmaß und die Wahrscheinlichkeit des Schadens (vgl. BVerfGE 130, 1 <32>; 141, 220 <271 Rn. 110>). Die in Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG geregelte Schwelle genügt dem.

Die Bestimmung verlangt, dass tatsächliche Anhaltspunkte für eine dringende Gefahr vorliegen. Dass ‒ anders als in der Formulierung des Art. 13 Abs. 4 GG ‒ „tatsächliche Anhaltspunkte“ für die dringende Gefahr vorliegen müssen, ist verfassungsgemäß, wenn dies nicht als Einschränkung der Anforderungen daran verstanden wird, wie konkret die Gefahr bereits sein muss.

Der Bayerische Gesetzgeber hat in Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayVSG (Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes) und Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 (Leib, Leben oder Freiheit einer Person) auch hinreichend gewichtige Rechtsgüter bestimmt. Das gilt auch für Absatz 1 Satz 1 Nr. 3 (Sachen, deren Erhaltung im besonderen öffentlichen Interesse geboten ist); das Tatbestandsmerkmal des besonderen öffentlichen Interesses muss dabei allerdings eng verstanden werden; orientieren muss sich die Interpretation hier etwa an Sachen wie wesentlichen Infrastruktureinrichtungen oder sonstigen Anlagen mit unmittelbarer Bedeutung für das Gemeinwesen (vgl. BVerfGE 133, 277 <365 Rn. 203>; 141, 220 <287 Rn. 155>).

(2) Auch Verfassungsschutzbehörden dürfen unter den Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 4 GG zur Wohnraumüberwachung ermächtigt werden; Art. 13 Abs. 4 GG nimmt sie von der grundsätzlich eröffneten Möglichkeit der Wohnraumüberwachung nicht aus (vgl. Mallmann, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 9 BVerfSchG Rn. 16; Papier, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 95. EL Juli 2021, Art. 13 Rn. 83 in Fn. 2; Hermes, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 13 Rn. 80 a.E.; s. aber Baldus, NVwZ 2003, 1289 <1292 f.>).

(3) Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG ist jedoch insoweit verfassungswidrig, als er keine ausdrückliche Begrenzung auf den Zweck der Abwehr der genannten Gefahren enthält. Art. 13 Abs. 4 GG erlaubt eine Wohnraumüberwachung allein „zur Abwehr“ dringender Gefahren (vgl. Gusy, DVBl 1991, 1288 <1292>; Roggan, DÖV 2019, 425 <433>). Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG lässt es aber genügen, dass tatsächliche Anhaltspunkte für eine dringende Gefahr für die dort genannten Rechtsgüter vorliegen, ohne die Überwachung final auf die Abwehr dieser Gefahr auszurichten. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG selbst enthält gar keine eigene Zwecksetzung für die Wohnraumüberwachung. Sofern tatsächliche Anhaltspunkte für eine dringende Gefahr im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG bestehen, könnten Daten im Wege der Wohnraumüberwachung vielmehr zu den in Art. 3 BayVSG in Verbindung mit § 3 BVerfSchG allgemein geregelten Zwecken des Verfassungsschutzes erhoben werden, also zur Sammlung und Auswertung von Informationen. Die Wahrnehmung dieser allgemeinen Sammlungs- und Auswertungsaufgabe ist jedoch kein Art. 13 Abs. 4 GG genügender Zweck (vgl. Gusy, DVBl 1991, 1288 <1292>; Roggan, DÖV 2019, 425 <433>). Dass die Überwachungsbefugnis trotz fehlender Regelung im Normtext auf die Gefahrenabwehr ausgerichtet sein soll, kann Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG auch nicht als ungeschriebene Voraussetzung entnommen werden. Dies genügte jedenfalls nicht dem Bestimmtheitsgebot, das hier strikt ist (vgl. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 94> m.w.N.; stRspr). Es bedürfte vielmehr einer ausdrücklichen Regelung, die die Befugnis der Wohnraumüberwachung auf den Zweck der Abwehr der dringenden Gefahr begrenzt (vgl. etwa § 9 Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG).

Zwar könnten dem Landesamt eigene Gefahrenabwehraufgaben, deren Wahrnehmung polizeiliche Exekutivbefugnisse voraussetzt, im Rahmen des geltenden Rechts gar nicht übertragen werden. Dass nachrichtendienstliche Behörden keine operativen Anschlussbefugnisse erhalten, ist gerade Bedingung für die grundsätzliche Vereinbarkeit der aktuell geregelten Sicherheitsarchitektur mit dem Grundgesetz (näher oben Rn. 156 ff.). Regelbar ist jedoch, dass das Landesamt die aus einer nur zum Zweck der Abwehr einer dringenden Gefahr durchführbaren Wohnraumüberwachung gewonnenen Daten an eine andere, mit unmittelbaren Gefahrenabwehrbefugnissen ausgestattete Stelle weitergibt (vgl. auch Roggan, DÖV 2019, 425 <427>; zum Subsidiaritätserfordernis und zu den Anforderungen an Übermittlungsregelungen aber unten Rn. 303 und Rn. 381 ff., 388). Eine mittelbare Einbindung einer Verfassungsschutzbehörde in die letztlich durch Gefahrenabwehrbehörden durchzuführende Gefahrenabwehr ist insofern also grundsätzlich möglich, auch wenn dies angesichts des Aufgaben- und Befugniskreises des Verfassungsschutzes Ausnahmecharakter haben muss (vgl. Gusy, DVBl 1991, 1288 <1292>; Mallmann, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 9 BVerfSchG Rn. 22; Roggan, DÖV 2019, 425 <426, 433>). Mithin ist es möglich und verfassungsrechtlich geboten, eine Wohnraumüberwachung durch eine Verfassungsschutzbehörde gesetzlich ausdrücklich an den Zweck der mittelbaren Abwehr der verfassungsrechtlich vorausgesetzten dringenden Gefahr zu binden. Daran fehlt es hier.

(4) Zudem fehlt die verfassungsrechtlich gebotene Subsidiaritätsregelung (näher oben Rn. 178 ff.), wie sie etwa in § 9 Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG enthalten ist. Einer Verfassungsschutzbehörde darf eine Befugnis zur Wohnraumüberwachung nur als subsidiäre Befugnis für den Fall eingeräumt werden, dass geeignete polizeiliche Hilfe für das bedrohte Rechtsgut ansonsten nicht rechtzeitig erlangt werden kann. Das ist hier nicht der Fall.

bb) Die in Art. 8a Abs. 1 BayVSG getroffenen Regelungen zum Kernbereichsschutz genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen bei Wohnraumüberwachungen (oben Rn. 279 ff.) nicht vollständig.

(1) Auf der Erhebungsebene ist der allgemeine Kernbereichsschutz in Art. 8a Abs. 1 Satz 1 BayVSG nicht in der für den Fall der Wohnraumüberwachung verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausdrücklich als Vermutungsregelung zugunsten des Privatheitsschutzes ausgestaltet. Nach der gewählten Regelungstechnik ist vielmehr umgekehrt zunächst davon auszugehen, dass der Einsatz von nachrichtendienstlichen Mitteln zulässig sein soll, wenn nicht hinreichend gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte dagegensprechen. Ob der Wortlaut des Art. 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayVSG auch die Auslegung zuließe, dass hinreichend gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte für eine Erfassung kernbereichsrelevanter Erkenntnisse im Sinne der Norm immer dann vorliegen, wenn sich die Überwachung auf Privaträume bezieht und dort die Kommunikation mit Personen des besonderen persönlichen Vertrauens erfasst würde, kann offenbleiben. Unzureichend wäre im Fall der Wohnraumüberwachung, wenn dabei ‒ wie es der Gesetzeswortlaut nahelegt ‒ von der Vermutung nur Fälle erfasst würden, in denen „allein“ kernbereichsrelevante Erkenntnisse zu erwarten sind (vgl. BVerfGE 109, 279 <330>). Jedenfalls aber genügte die bloße Möglichkeit verfassungskonformer Gesetzesauslegung nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz. Vielmehr muss sich aus der gesetzlichen Regelung ausdrücklich ergeben, dass Gespräche in Wohnräumen nur überwacht werden dürfen, wenn zuvor die verfassungsrechtliche Vermutung positiv entkräftet ist, dass Privaträume, in denen Gespräche mit Personen des besonderen persönlichen Vertrauens zu erwarten sind, dem Kernbereichsschutz unterfallen. Können Eingriffsbefugnisse, wie die Wohnraumüberwachung, typischerweise zur Erhebung kernbereichsrelevanter Daten führen, muss der Gesetzgeber Regelungen schaffen, die einen wirksamen Schutz normenklar gewährleisten (vgl. BVerfGE 141, 220 <277 Rn. 122>). Daher kann auf eine ausdrückliche Vermutungsregelung im Gesetz nicht verzichtet werden.

(2) Auch auf der Auswertungsebene genügt der Kernbereichsschutz für Wohnraumüberwachungen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Art. 8a Abs. 1 BayVSG stellt nicht sicher, dass alle aus der Überwachung stammenden Informationen vollständig und vor einer Kenntnisnahme durch die Behörde zunächst durch eine unabhängige Stelle auf ihre Kernbereichsrelevanz hin gesichtet werden. Zwar soll nach Art. 8a Abs. 1 BayVSG trotz aktuell ungenauer Verweisung § 3a Abs. 1 Satz 4 G 10 entsprechend Anwendung finden. Danach sind automatische Aufzeichnungen unverzüglich einem bestimmten Mitglied der G 10-Kommission oder seinem Stellvertreter zur Entscheidung über die Verwertbarkeit oder Löschung der Daten vorzulegen. Eine unabhängige Sichtung ist insoweit also vorgesehen. Mit diesem Verweis ist jedoch nicht sichergestellt, dass die Daten aus einer Wohnraumüberwachung vollständig vorgelegt werden. Der entsprechend anzuwendende § 3a Abs. 1 Satz 4 G 10 betrifft nach seinem Wortlaut nur automatische Aufzeichnungen nach § 3a Abs. 1 Satz 3 G 10. Das sind Aufzeichnungen, die angefertigt werden, wenn im Rahmen einer (Telekommunikations-)Überwachung zunächst eine unmittelbare Kenntnisnahme erfolgt, diese aber unterbrochen werden muss und nur eine automatische Aufzeichnung fortgesetzt werden darf, weil Zweifel bestehen, ob nicht Inhalte erfasst werden, die dem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen sind (vgl. § 3a Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 G 10). Den Anforderungen des Art. 13 GG an den Kernbereichsschutz bei einer akustischen oder optischen Wohnraumüberwachung ist indessen nur genügt, wenn sämtliche Daten, die aus der Überwachung erlangt wurden, zunächst zur unabhängigen Sichtung vorgelegt werden. Dazu zählen auch Daten, die erhoben wurden, ohne dass die Behörde Zweifel hatte, dass keine kernbereichsrelevanten Daten enthalten seien, in denen sie mit anderen Worten annahm, nicht durch den Kernbereichsschutz an der Erhebung gehindert zu sein. Diese Fälle erfasst der nach Art. 8a Abs. 1 Satz 5 BayVSG entsprechend anzuwendende § 3a Abs. 1 Satz 4 G 10 jedoch nicht. Nichts anderes gilt, wenn man annimmt, dass die Verweisung auf § 3a Abs. 1 Satz 4 G 10 nur im Hinblick auf die nach Art. 8a Abs. 1 Satz 3 BayVSG durchgeführte automatische Aufzeichnung erfolgt. Denn auch insoweit handelt es sich nur um Aufzeichnungen, die durchgeführt werden, wenn Zweifel bestehen, ob und wie lange Inhalte erfasst werden, die dem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen sind.

2. Art. 10 Abs. 1 BayVSG – Online-Durchsuchung

Art. 10 Abs. 1 BayVSG ermächtigt das Landesamt für Verfassungsschutz zu einer Online-Durchsuchung, bei der von den Betroffenen unbemerkt mit technischen Mitteln Daten auf von ihnen als eigene genutzten und ihrer Verfügung unterliegenden informationstechnischen Systemen erhoben werden. Die Regelung ist am Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme als besonderer Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) zu messen. Dem genügt Art. 10 Abs. 1 BayVSG nicht, weil er durch die Verweisung auf die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 BayVSG dessen Mängel hinsichtlich der unzureichenden Ausrichtung der Maßnahme auf die Abwehr einer Gefahr und der fehlenden Subsidiaritätsregelung teilt. Zudem entspricht auch der Kernbereichsschutz nicht den hier geltenden Anforderungen. Hingegen ist die Befugnis nicht wegen der Folgerisiken für informationstechnische Systeme verfassungswidrig.

a) Im heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System liegt ein Eingriff in das durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme (grundlegend BVerfGE 120, 274 <302 ff.>). Art. 10 BayVSG ist an diesem Grundrecht und nicht etwa am Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) zu messen, weil der Zugriff nicht auf laufende Kommunikation begrenzt ist, sondern die Befugnisnorm den Zugriff auf das informationstechnische System in der ganzen Breite zulässt (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 – 1 BvR 2771/18 -, Rn. 28 m.w.N.; stRspr).

b) Art. 10 Abs. 1 BayVSG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig.

aa) Eine Online-Durchsuchung durch die Verfassungsschutzbehörde darf nur zur Abwehr einer mindestens konkretisierten Gefahr im polizeilichen Sinne für ein besonders gewichtiges Rechtsgut zugelassen werden, wobei der Verfassungsschutzbehörde lediglich eine subsidiäre Befugnis eingeräumt werden darf (ausführlich oben Rn. 176 ff.).

(1) Art. 10 Abs. 1 BayVSG verweist zwar hinsichtlich der Anforderungen an die Eingriffsschwelle und das zu schützende Rechtsgut auf Art. 9 Abs. 1 BayVSG und ist insoweit verfassungsgemäß (vgl. oben Rn. 296 ff.). Die Norm genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen jedoch insofern nicht, als sie keine Zwecksetzung enthält. Durch die Verweisung in Art. 10 Abs. 1 BayVSG auf Art. 9 Abs. 1 BayVSG knüpft auch diese Befugnis als Tatbestandsvoraussetzung nur an das Vorliegen einer dringenden Gefahr für bestimmte Rechtsgüter an. Dies ist zu weit, weil kein spezifischer Zusammenhang zu der den Eingriff erst legitimierenden Abwehr der bestehenden Gefahr vorausgesetzt ist. Zwar findet sich im Grundgesetz für die Online-Durchsuchung ‒ anders als für die in Art. 13 Abs. 4 GG näher geregelte präventive Wohnraumüberwachung ‒ keine ausdrückliche Begrenzung auf die Abwehr von Gefahren. Eine Begrenzung auf den Zweck der Abwehr der Gefahr ist aber unabhängig von einer ausdrücklichen Erwähnung im Grundgesetz auch hier verfassungsrechtlich geboten, weil ansonsten die besondere Eingriffsschwelle einer Gefahr im polizeilichen Sinne ihre verfassungsrechtlich gebotene Begrenzungsfunktion verlöre. Dürfte das Landesamt allein eine konkret eingetretene Gefahr als Ausgangspunkt nutzen, um gemäß seiner allgemeinen Aufgabenstellung aus Art. 3 BayVSG in Verbindung mit § 3 BVerfSchG Informationen zu sammeln und auszuwerten, würde die verfassungsrechtliche Eingriffsschwelle der hier mindestens erforderlichen konkretisierten Gefahr entwertet, die erst im Zusammenwirken mit der Ausrichtung auf die Abwehr der Gefahr ihre Begrenzungswirkung entfaltet.

(2) Zudem fehlt es an der auch hier verfassungsrechtlich gebotenen Subsidiaritätsregelung (dazu näher oben Rn. 179 f.).

bb) Die in Art. 8a und Art. 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG vorgesehenen Bestimmungen zum Kernbereichsschutz entsprechen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Online-Durchsuchung (oben Rn. 284 ff.) nur zum Teil.

(1) Auf der Erhebungsebene genügen die in Art. 8a Abs. 1 Satz 1 und in Art. 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG enthaltenen Vorgaben den Anforderungen an den Kernbereichsschutz bei Online-Durchsuchungen. Insbesondere gebietet Art. 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG, den Zugriff auf Informationen des Kernbereichs präventiv so weit wie möglich einzuschränken. Dass der Kernbereichsschutz nach Art. 8a Abs. 1 Satz 1 BayVSG nur greift, wenn allein Erkenntnisse aus dem Kernbereich gewonnen würden, ist hier nicht zu beanstanden, wobei die Vorschrift von Verfassungs wegen so zu verstehen ist, dass eine Kommunikation über Höchstvertrauliches nicht schon deshalb aus dem strikt zu schützenden Kernbereich herausfällt, weil sich in ihr höchstvertrauliche mit alltäglichen Informationen vermischen (vgl. BVerfGE 141, 220 <308 Rn. 222>).

(2) Unzureichend ist hingegen auch hier die Ausgestaltung des Kernbereichsschutzes auf der Auswertungsebene, da es an der gebotenen unabhängigen Kontrolle der erhobenen Daten vor deren Verwertung fehlt. Zwar findet auch hier § 3a Abs. 1 Satz 4 G 10 nach Art. 8a Abs. 1 Satz 5 BayVSG entsprechend Anwendung. Dieser begrenzt die externe Kontrolle jedoch auf bestimmte Daten (oben Rn. 306). Erforderlich ist aber eine Verpflichtung, zum Zweck unabhängiger Kontrolle alle aus der Online-Durchsuchung gewonnenen Daten vorzulegen. Sofern die externe Sichtung an technische und fachliche Grenzen stößt, ist eine ‒ durch gesonderte Verschwiegenheitspflichten abgesicherte ‒ Hinzuziehung auch von Bediensteten des Verfassungsschutzes zur Gewährleistung von ermittlungsspezifischem Fachverstand nicht ausgeschlossen. Darüber hinaus kann für die Sichtung auf technische Unterstützung durch die Verfassungsschutzbehörde zurückgegriffen werden. Die tatsächliche Durchführung und Entscheidungsverantwortung muss jedoch maßgeblich in der Verfassungsschutzbehörde gegenüber unabhängigen Händen liegen (vgl. BVerfGE 141, 220 <308 f. Rn. 224>).

cc) Kein Verfassungsverstoß ergibt sich daraus, dass mit einem Eingriff nach Art. 10 Abs. 1 BayVSG Folgerisiken für die Sicherheit des informationstechnischen Systems verbunden sind. Zwar wirkt sich auf das Eingriffsgewicht aus, dass schon die Existenz der Befugnis zur Online-Durchsuchung einen Anreiz für die Behörde schafft, ihr bekannt werdende Sicherheitslücken offenzuhalten, um sie zur Infiltration nutzen zu können (vgl. BVerfGE 120, 274 <326>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 – 1 BvR 2771/18 -, Rn. 42). Dem hierdurch erhöhten Eingriffsgewicht des Zugriffs auf das IT-System ist jedoch bereits durch die strengen Anforderungen an die Eingriffsvoraussetzungen Rechnung getragen (vgl. BVerfGE 120, 274 <325 f., 328>; 141, 220 <304 f. Rn. 211 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 – 1 BvR 2771/18 -, Rn. 43). Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer Rüge, die Regelung verstoße gegen objektiv-rechtliche Gehalte des Grundrechts, darüber hinaus meinen, der Gesetzgeber habe seine Schutzpflicht verletzt (vgl. dazu BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 – 1 BvR 2771/18 -, Rn. 33 ff.), ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig (oben Rn. 111).

3. Art. 12 Abs. 1 BayVSG – Ortung von Mobilfunkendgeräten

Art. 12 Abs. 1 BayVSG erlaubt dem Landesamt für Verfassungsschutz die Ortung von Mobilfunkendgeräten. Das Landesamt darf danach technische Mittel zur Ermittlung des Standorts eines aktiv geschalteten Mobilfunkendgeräts oder zur Ermittlung der Geräte- oder Kartennummer einsetzen, soweit tatsächliche Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr für die von Art. 3 BayVSG umfassten Schutzgüter vorliegen. Da die Befugnis nicht auf punktuelle Maßnahmen beschränkt ist und damit die Erstellung von Bewegungsprofilen nicht ausschließt, ermöglicht sie intensive Grundrechtseingriffe (a). Insoweit genügt die Regelung den Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung nicht (b).

a) Die durch Art. 12 Abs. 1 BayVSG zugelassene Erhebung von Daten greift in die grundrechtlich jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen ein (aa). Art. 12 Abs. 1 BayVSG eröffnet die Befugnis zur Erstellung eines Bewegungsprofils und ermächtigt damit auch zu schwerwiegenden Grundrechtseingriffen (bb).

aa) Durch Maßnahmen nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG wird in die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen eingegriffen. Überwachungsmaßnahmen aufgrund einer vergleichbaren strafprozessualen Befugnis wurden als Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) in seiner Ausprägung als Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung angesehen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 22. August 2006 – 2 BvR 1345/03 -, Rn. 64 ff. ‒ zum sogenannten IMSI-Catcher ; vgl. auch BGH, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 3 StR 400/17 -, BGHSt 63, 82 <84 f. Rn. 5 f.> ‒ zur sogenannten stillen SMS ). Die Anwendbarkeit des spezielleren Grundrechts des Fernmeldegeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG wurde verneint (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 22. August 2006 – 2 BvR 1345/03 -, Rn. 49 ff. m.w.N.; zum Streitstand Ogorek, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 49. Edition, Stand: 15. November 2021, Art. 10 Rn. 58 m.w.N.; Hauck, in: Löwe/Rosenberg, StPO und GVG , 27. Aufl. 2019, § 100i StPO Rn. 6 ff. m.w.N.). Welches der beiden Grundrechte zur Anwendung kommt, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Maßnahmen nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG greifen jedenfalls in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Ohnehin lassen sich die Maßgaben des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG weitgehend auf die speziellere Garantie des Art. 10 GG übertragen (vgl. BVerfGE 155, 119 <170 Rn. 100> m.w.N.; s. auch Gurlit, NJW 2010, 1035 <1037 ff.>; Tanneberger, Die Sicherheitsverfassung, 2014, S. 362 f. m.w.N.). Das Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) wäre auch im Falle der Anwendbarkeit von Art. 10 Abs. 1 GG durch Art. 29 BayVSG gewahrt. Art. 8 Abs. 1 GG wäre betroffen und schon mangels hinreichend bestimmter Ermächtigung auch verletzt, wenn die Befugnis aus Art. 12 Abs. 1 BayVSG allein zum Zweck der Identifikation der Teilnehmenden einer durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlung genutzt würde.

bb) Art. 12 Abs. 1 BayVSG ermächtigt zu schwerwiegenden Grundrechtseingriffen. Wie schwer der Grundrechtseingriff wiegt, richtet sich danach, welche Nutzungsmöglichkeiten die Regelung rechtlich und tatsächlich eröffnet.

(1) Angesichts der für sich genommen begrenzten Aussagekraft der nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG erhobenen Daten würde der Eingriff nicht sehr schwer wiegen, wenn die Überwachung auf punktuelle Maßnahmen begrenzt wäre. Da Art. 12 Abs. 1 BayVSG jedoch keine Vorgaben zur Häufigkeit der Ermittlung des Standorts und zur zeitlichen Dauer der Maßnahme trifft, lässt es die Norm jedenfalls rechtlich zu, den Standort einer Person in einem engen Zeittakt wiederholt zu ermitteln. Wenn so über einen längeren Zeitraum hinweg die Bewegung des Mobiltelefons der beobachteten Person nachverfolgt und ein Bewegungsprofil erstellt wird, ist dies ein intensiver Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 120, 378 <400 f., 406 f.>; 125, 260 <319 f.>; 150, 244 <285 Rn. 100>).

(2) Für die verfassungsrechtliche Überprüfung ist von dieser hohen Eingriffsintensität auszugehen. Eine Erstellung von Bewegungsprofilen mag zwar in der Praxis des Landesamts, wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt wurde, nicht Zweck der Durchführung von Maßnahmen nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG sein. Sie ist jedoch weder rechtlich noch technisch ausgeschlossen. Art. 12 Abs. 1 BayVSG ist technikneutral formuliert. Derzeit kann technisch mindestens auf zwei Wegen von der Befugnis Gebrauch gemacht werden, von denen jedenfalls der zweite für die Erstellung von Bewegungsprofilen auch praktisch bedeutsam sein kann.

(a) Zum einen können sogenannte IMSI-Catcher zum Einsatz kommen. Diese können die auf der Chipkarte eines Mobilfunktelefons gespeicherte Internationale Mobilfunk-Teilnehmerkennung (International Mobile Subscriber Identity, IMSI) auslesen und den Standort des aktiv geschalteten Mobilfunktelefons bestimmen (vgl. BayLTDrucks 17/10014, S. 33). Dazu wird eine Funkzelle simuliert, in die sich in Reichweite befindliche eingeschaltete Mobiltelefone einbuchen. Der IMSI-Catcher löst daraufhin eine automatisierte Identifizierungsprozedur bei den eingebuchten Mobiltelefonen aus, welche die Mobilfunk-Teilnehmerkennung und die Gerätenummer übermitteln (vgl. Bruns, Karlsruher Kommentar zur StPO, 8. Aufl. 2019, § 100i Rn. 5). Der Einsatz des IMSI-Catchers dient neben der ungefähren Ortung auch der Vorbereitung von späteren G 10-Maßnahmen oder der Einholung von Verkehrsdatenauskünften (vgl. BayLTDrucks 17/10014, S. 33). Die unter Einsatz eines IMSI-Catchers erhobenen Standortdaten mögen theoretisch eine lückenlose Erstellung von Bewegungsprofilen erlauben (vgl. Graulich, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt E, Rn. 826). Soweit ersichtlich, ist dies jedoch praktisch keine relevante Einsatzmöglichkeit (vgl. auch Kassebohm, in: Auer-Reinsdorff/Conrad, Handbuch IT- und Datenschutzrecht, 3. Aufl. 2019, § 43 Rn. 419: „Abfallprodukt“), denn dies setzt sowohl die Kenntnis des ungefähren Aufenthaltsorts der Zielperson voraus als auch, dass ein IMSI-Catcher in der Reichweite des Mobiltelefons tatsächlich eingesetzt werden kann.

(b) Zum anderen kommt zur Standortbestimmung eines eingeschalteten und empfangsbereiten Mobiltelefons eine sogenannte stille SMS in Betracht. Dabei wird eine Kurzmitteilung (Short Message Service, SMS) an eine Mobilfunknummer gesandt, die eine Verbindung mit dem angewählten Mobiltelefon erzeugt, dabei aber für die Nutzer unerkannt bleibt. Der Empfang bewirkt eine Rückmeldung des Mobiltelefons bei der Funkzelle, in der es eingebucht ist. Dadurch wird ein Verkehrsdatensatz erzeugt, der auch die Angabe der benutzten Funkzelle enthält. Durch Abfrage dieser Daten beim Netzbetreiber kann der ungefähre Standort des Empfangsgerätes im Zeitpunkt des Empfangs der stillen SMS bestimmt werden (vgl. Bruns, Karlsruher Kommentar zur StPO, 8. Aufl. 2019, § 100i Rn. 6a). Der Vorgang erfolgt mithin in zwei Schritten (vgl. Bär, in: Graf, BeckOK StPO, 42. Edition, Stand: 1. Januar 2022, § 100g Rn. 28). Die Art. 12 Abs. 1 1. Alternative BayVSG entsprechende Regelung in § 100i StPO wird als Rechtsgrundlage für die Versendung der stillen SMS herangezogen (vgl. BGH, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 3 StR 400/17 -, BGHSt 63, 82 <86 f. Rn. 11 ff.>; vgl. entsprechend zu Art. 12 Abs. 1 BayVSG Schwarz, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 17. Edition, Stand: 1. September 2021, Art. 12 BayVSG Rn. 23 ff.; näher zum Meinungsstand Ogorek, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 49. Edition, Stand: 15. November 2021, Art. 10 Rn. 58 m.w.N.; Bär, a.a.O., Rn. 28 ff. m.w.N.). Der Einsatz stiller SMS und die sich daran anschließende Abfrage der so erzeugten Standortdaten ermöglichen, ein Bewegungsprofil zu erstellen (vgl. BGH, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 3 StR 400/17 -, BGHSt 63, 82 <84 f. Rn. 6>). Der Einsatz verursacht verhältnismäßig wenig Aufwand, und die Bestimmung und Nachverfolgung der Standorte kann vor allem in Großstädten, wo Funkzellen mitunter sehr klein sind, relativ genau ausfallen (vgl. Kassebohm, in: Auer-Reinsdorff/Conrad, Handbuch IT- und Datenschutzrecht, 3. Aufl. 2019, § 43 Rn. 422).

(c) Der Gesetzgeber hatte bei der Normierung des Art. 12 Abs. 1 BayVSG zwar offenbar nur die Verwendung eines IMSI-Catchers vor Augen (vgl. BayLTDrucks 17/10014, S. 33). Dabei mag er davon ausgegangen sein, dass die Norm zur Vorbereitung anderer Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung, nicht aber zur Erstellung von Bewegungsprofilen zum Einsatz kommen würde. Bezogen auf den Einsatz eines IMSI-Catchers ist das Eingriffsgewicht des Art. 12 Abs. 1 BayVSG vor dem Hintergrund praktisch beschränkter Verwendungsmöglichkeiten gegenwärtig wohl nicht sehr hoch.

Die bloße Vorstellung des Gesetzgebers von der Reichweite der Befugnis bestimmt jedoch nicht deren Eingriffsgewicht. Dieses ist vielmehr nach den tatsächlich geschaffenen aktuellen Eingriffsmöglichkeiten zu beurteilen, wofür hier auch die Möglichkeit der nicht nur punktuellen Verwendung von stillen SMS zu berücksichtigen ist (oben Rn. 324). Dass der Einsatz stiller SMS und die sich daran anschließende Abfrage der Standortdaten das Erstellen eines ‒ wenngleich recht groben ‒ Bewegungsprofils praktisch ermöglichen, berührt das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung in erheblicher Weise (vgl. BGH, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 3 StR 400/17 -, BGHSt 63, 82 <84 f. Rn. 6>). Es kommen daher strenge verfassungsrechtliche Anforderungen zur Anwendung. Wollte der Gesetzgeber das Eingriffsgewicht ‒ auch vor dem Hintergrund wachsender technischer Möglichkeiten ‒ nachhaltig begrenzen, müsste er dies normenklar im Wortlaut des Art. 12 BayVSG regeln. Dies ist nicht geschehen.

b) Die Regelung genügt den danach strengen Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung nicht.

aa) Art. 12 BayVSG enthält keine hinreichend bestimmten Eingriffsvoraussetzungen. Um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu wahren, darf eine Maßnahme nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG nur zugelassen werden, wenn dies zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist. Dabei kommt es auf die konkrete Relevanz der hierdurch zu gewinnenden Erkenntnisse für die weitere Aufklärung verfassungsfeindlicher Bestrebungen an. Da die Maßnahme regelmäßig gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet sein dürfte, muss die Überwachung gerade dieser Personen zur Aufklärung beitragen. Darüber hinaus muss die Nutzung der Befugnis wegen des potenziell hohen Eingriffsgewichts von einem gesteigerten Beobachtungsbedarf abhängig gemacht werden (allgemein zu den Anforderungen oben Rn. 192 ff.).

Dem genügt Art. 12 Abs. 1 BayVSG nicht, weil die Eingriffsvoraussetzungen nicht bestimmt genug geregelt sind. Die Befugnis setzt voraus, dass tatsächliche Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr für die Schutzgüter des Verfassungsschutzes bestehen. Verstünde man die Tatbestandsvoraussetzung der Gefahr hier im polizeilichen Sinne, erforderte dies eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines der genannten Schutzgüter führte (vgl. BVerfGE 141, 220 <271 Rn. 111>; oben Rn. 158). Diese polizeiliche Gefahrenschwelle würde im Tätigkeitsbereich des Landesamts für Verfassungsschutz, wie die Beschwerdeführer zutreffend ausführen, kaum je erreicht. Der Gesetzgeber wollte hier aber zweifellos keine für den Verfassungsschutz nahezu prohibitive Schwelle errichten. Die Befugnis zur Ortung von Mobilfunkendgeräten und zur Ermittlung der Geräte- oder Kartennummer wird in der Verfassungsschutzpraxis regelmäßig genutzt (vgl. BayLTDrucks 17/16055, 17/22322, 18/2079, und 18/18535). Es ist davon auszugehen, dass diese Befugnis dem Verfassungsschutz für seine Überwachungstätigkeit effektiv zur Verfügung gestellt werden sollte. Dem würde die geschilderte polizeiliche Interpretation der Eingriffsvoraussetzungen offenkundig nicht entsprechen. Eine verfassungsschutzspezifische Beschreibung des Eingriffsanlasses, die sich an den Aufgaben des Landesamts orientierte, enthält Art. 12 Abs. 1 BayVSG aber nicht. Eine solche Interpretation der in Art. 12 Abs. 1 BayVSG verwendeten Tatbestandsvoraussetzung der schwerwiegenden Gefahr liegt hier auch nicht so nahe, dass sich der Regelungsgehalt ohne nähere gesetzliche Ausprägung mit hinreichender Sicherheit feststellen ließe.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht dieselben Tatbestandsvoraussetzungen als Eingriffsschwelle für die Abfrage von Kontoinhalten und Kontobewegungen durch eine Verfassungsschutzbehörde für ausreichend gehalten und hat sie verfassungsschutzspezifisch interpretiert (vgl. BVerfGE 120, 274 <348 f.>). Der Begriff der schwerwiegenden Gefahr verweise auf eine erhöhte Intensität der Rechtsgutsbedrohung. Durch das Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr werde zudem die tatsächliche Grundlage des Eingriffs qualifiziert. Es reiche nicht aus, dass die geregelte Datenerhebung allgemein für die Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörde nützlich sei. Vielmehr müssten Anhaltspunkte für einen Zustand bestehen, in dem das Schutzgut konkret bedroht ist. Durch das Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr sei hinreichend sichergestellt, dass nicht jeder vage Verdacht, bestimmte Gruppierungen könnten sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung richten, zu einer Erhebung von Kontoinhalten und Kontobewegungen ausreiche. Der damit verbundene Eingriff wiege andererseits nicht so schwer, dass er lediglich zur Bekämpfung gewalttätiger oder solcher Gruppierungen verhältnismäßig sein könnte, die volksverhetzend tätig werden.

Dennoch ist Art. 12 Abs. 1 BayVSG mit Blick auf die mögliche Eingriffsintensität der zugelassenen Maßnahmen zu unbestimmt. Weil die Regelung eine länger andauernde Nachverfolgung der Bewegungen im Raum und damit schwere Grundrechtseingriffe nicht ausschließt, gelten strenge Anforderungen an die Bestimmtheit der Eingriffsvoraussetzungen. Dem genügt das Tatbestandsmerkmal der schwerwiegenden Gefahr, das selbst keine verfassungsschutzspezifische Beschreibung des Überwachungsanlasses enthält, hier nicht. Dass das Bundesverfassungsgericht dem im Zusammenhang einer anderen Überwachungsermächtigung eine verfassungsschutzspezifische Interpretation gegeben hat, reicht insofern nicht aus. Der Gesetzgeber müsste vielmehr selbst eine qualifizierte verfassungsschutzspezifische Eingriffsschwelle für die Befugnis aus Art. 12 Abs. 1 BayVSG regeln. Dabei wäre eine gesteigerte Beobachtungsbedürftigkeit vorauszusetzen und müssten der Behörde Anhaltspunkte dafür gegeben werden, wann von einer solchen auszugehen ist. Daran fehlt es.

bb) Sofern in Art. 12 Abs. 1 BayVSG nicht ausdrücklich ausgeschlossen wird, die Befugnis zu einer länger andauernden Überwachung zu nutzen, die zur Erstellung eines umfänglichen Bewegungsprofils führen kann, bedarf es wegen des potentiell hohen Eingriffsgewichts zudem einer unabhängigen Vorabkontrolle (vgl. BVerfGE 141, 220 <275 Rn. 117, 294 Rn. 174>; vgl. ‒ ohne eindeutige Festlegung ‒ zum Einsatz des Global Positioning Systems (GPS) auch BVerfGE 112, 304 <318 f.>). Diese fehlt hier. Die Vorabkontrolle kann allerdings auf die Anordnung umfänglicher Überwachungsmaßnahmen beschränkt werden. Für punktuelle Maßnahmen nach Art. 12 Abs. 1 BayVSG ist eine unabhängige Vorabkontrolle wegen des begrenzten Eingriffsgewichts verfassungsrechtlich nicht unerlässlich.

4. Art. 15 Abs. 3 BayVSG – Auskunft über Verkehrsdaten aus Vorratsdatenspeicherung

Art. 15 Abs. 3 BayVSG regelt den Abruf von Daten, die von den Diensteanbietern nach Regeln zur Vorratsdatenspeicherung gespeichert wurden. Die Abrufregelung des Art. 15 Abs. 3 BayVSG ist im Ergebnis schon nicht mit dem Gebot der Normenklarheit vereinbar und verstößt gegen Art. 10 Abs. 1 GG, weil das Landesamt für Verfassungsschutz zum Datenabruf ermächtigt wird, ohne dass die betroffenen Diensteanbieter nach Bundesrecht zur Übermittlung dieser Daten an das Landesamt verpflichtet oder auch nur berechtigt wären.

Art. 15 Abs. 3 BayVSG ermächtigt das Landesamt unter den Voraussetzungen des § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. (§ 177 Abs. 1 Nr. 2 TKG n.F.) zum Abruf von gemäß § 113a TKG a.F. (§ 175 TKG n.F.) bevorrateten Verkehrsdaten. Darin liegt ein Eingriff in das durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützte Fernmeldegeheimnis (vgl. BVerfGE 125, 260 <312 f.>).

Zu der Abrufbefugnis des Landesamts existierte und existiert jedoch keine Regelung, die dem Diensteanbieter eine Übermittlung an das Landesamt erlaubte oder gar hierzu verpflichtete. § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. erlaubte den Diensteanbietern die Übermittlung nur an Gefahrenabwehrbehörden, ohne dabei auch Verfassungsschutzbehörden zu erwähnen. Es kann auch nicht angenommen werden, Verfassungsschutzbehörden seien vom Begriff der Gefahrenabwehrbehörden in § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. miterfasst gewesen. Dagegen spricht neben dem Wortlaut schon, dass die Übermittlung nach§ 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. nur zulässig war, wenn die abrufende Behörde diese unter Berufung auf eine gesetzliche Bestimmung verlangt, die ihr eine Erhebung der auf Vorrat gespeicherten Daten zur Abwehr einer konkreten Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für den Bestand des Bundes oder eines Landes erlaubt. Einer Verfassungsschutzbehörde stehen jedoch keine Befugnisse zur Abwehr konkreter Gefahren zur Verfügung (oben Rn. 154). Gegen die Annahme, das Gesetz habe auch die Übermittlung der gespeicherten Daten an eine Verfassungsschutzbehörde erlaubt, spricht außerdem der im selben Regelungszusammenhang stehende § 113 TKG a.F. (jetzt § 174 TKG n.F.). Dieser unterschied sowohl in Absatz 3 als auch in Absatz 5 klar zwischen Gefahrenabwehrbehörden und Verfassungsschutzbehörden. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber in § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. ein abweichendes Verständnis zugrunde gelegt haben könnte, wonach doch auch Landesverfassungsschutzbehörden als Gefahrenabwehrbehörden anzusehen sein sollten. Hinzu kommt schließlich, dass mit der Schaffung von § 113c TKG a.F. eine Änderung des Wortlauts der Vorgängervorschrift verbunden war. Dieser hatte die Abfrage von vorsorglich gespeicherten Verkehrsdaten zuvor ausdrücklich auch zur Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden zugelassen. Das war mit der Einführung von § 113c TKG a.F. entfallen. Eine Auslegung von § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. dahingehend, dass dennoch auch die Übermittlung an Landesverfassungsschutzbehörden gemeint sei, wäre unter diesen Umständen jedenfalls mit dem hier strengen Gebot der Bestimmtheit und Normenklarheit nicht zu vereinbaren. Im Ergebnis ist also davon auszugehen, dass § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. eine Übermittlung an Landesverfassungsschutzbehörden nicht zuließ. Dies gilt auch für die Neufassung in § 177 Abs. 1 Nr. 2 TKG n.F.

Dass die Abrufregelung des Art. 15 Abs. 3 BayVSG demnach das Landesamt zum Abruf von Daten ermächtigt, die die Diensteanbieter nach Bundesrecht nicht an das Landesamt übermitteln dürfen, macht die Norm verfassungswidrig. Dass die landesrechtliche Abrufregelung nicht zur bundesrechtlichen Übermittlungsregelung passt, lässt Art. 15 Abs. 3 BayVSG nicht etwa lediglich leerlaufen. Das Auseinanderfallen von Abrufvorschrift und Übermittlungsvorschrift verstößt gegen das Gebot der Normenklarheit und führt damit zur Verfassungswidrigkeit. Abrufregelungen genügen dem Gebot der Normenklarheit nur dann, wenn sie den Rahmen der durch die Übermittlungsregelung begrenzten Verwendungszwecke einhalten (vgl. BVerfGE 155, 119 <209 Rn. 200>). Das ist hier nicht der Fall.

5. Art. 18 Abs. 1 BayVSG – Verdeckte Mitarbeiter

Art. 18 BayVSG regelt den Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern, also von eigenen Mitarbeitern des Landesamts unter einer ihnen verliehenen und auf Dauer angelegten Legende. Die Bestimmung verstößt jedenfalls gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), weil sie keine hinreichenden Eingriffsschwellen und keine Regelung zum zulässigen Adressatenkreis enthält und weil es an einer (wiederholten) Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle fehlt.

a) aa) Maßnahmen nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG können, wenn die Mitarbeiter des Landesamts hierbei personenbezogene Daten erlangen, jedenfalls in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen. Ein Eingriff liegt zwar nicht schon vor, sobald Mitarbeiter des Verfassungsschutzes verdeckt mit den Betroffenen kommunizieren, wohl aber, wenn sie dabei deren schutzwürdiges Vertrauen in die Identität und die Motivation ihres Kommunikationspartners ausnutzen und dabei persönliche Daten erlangen, die sie ansonsten nicht erhielten (vgl. BVerfGE 120, 274 <345> m.w.N. ‒ zum Auftreten unter einer Legende im Internet; zum Einsatz Verdeckter Ermittler vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2/95 -, juris, Rn. 22; Unkroth, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 17. Edition, Stand: 1. September 2021, Art. 18 BayVSG Rn. 23; Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 95. EL Juli 2021, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176; Rixen, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 2 Rn. 88b; Dietrich, in: ders./Eiffler, Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 2, Rn. 95 ff. ; Warntjen, Heimliche Zwangsmaßnahmen und der Kernbereich privater Lebensgestaltung, 2007, S. 163 ff.; Duttge, JZ 1996, S. 556 <562 f.>; Lagodny, StV 1996, 167 <170 f.>; vgl. auch Hong, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg, Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 45 <48 f.>). Werden Verdeckte Mitarbeiter gegenüber beobachtungsbedürftigen Bestrebungen eingesetzt, wird es zur Ausnutzung solchen Vertrauens in aller Regel kommen. Die Mitglieder solcher Bestrebungen und diejenigen, die diesen nahestehen, würden mit Mitarbeitern des Verfassungsschutzes kaum in gleicher Weise Informationen teilen, wenn diese offen agierten. Regelmäßig werden sie dabei auch personenbezogene Informationen preisgeben. Sofern die Informationen nicht die handelnde Person selbst, sondern Dritte betreffen, ist das als Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dieser Dritten zu werten.

Inwiefern über das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung hinaus allein wegen des Missbrauchs von erschlichenem Vertrauen oder aus anderen Gründen weitere Grundrechte betroffen sind und Grundrechtsschutz insofern auch besteht, wenn Informationen erlangt werden, die keine personenbezogenen Daten enthalten, bedarf hier keiner Entscheidung (vgl. zur Anwendbarkeit des allgemeinen Persönlichkeitsrechts als solchen etwa Duttge, JZ 1996, 556 <562 f.>; vgl. auch Lagodny, StV 1996, 167 <170 f.>; Dietrich, in: ders./Eiffler, Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 2, Rn. 95 ; zur Anwendbarkeit anderer Grundrechte, insbesondere des Art. 13 Abs. 1 GG vgl. ebd. Rn. 98 ff. und 104 ff. ; Roggan, DÖV 2019, 425 <429 f.>; Hong, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg, Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 45 <48 ff.>).

bb) Der Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern kann sehr eingriffsintensiv sein (vgl. BVerfGE 141, 220 <289 f. Rn. 160>; Bergemann, NVwZ 2015, 1705 <1707>; ders., in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt H, Rn. 97; Roggan, DÖV 2019, 425 <426, 428 f.>; Hong, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg, Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 45 <55 ff.>; Dietrich, in: ders./Eiffler, Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 2, Rn. 94 ; a.A. Unterreitmeier GSZ 2019, 233 <234 f.>). Durch diese Maßnahmen kann eine vermeintliche Vertrauensbeziehung zunächst aufgebaut und dann ausgenutzt werden. Jedenfalls wird regelmäßig ein Vertrauen in die vermeintlichen Motive und die vermeintliche Identität der eingesetzten Person entstehen und ausgenutzt. Ziel des Einsatzes ist es ja gerade, bei den Betroffenen, die arglos auf dieses Vertrauensverhältnis oder wenigstens auf die vermeintliche Identität des Verdeckten Mitarbeiters bauen, Wissen abzuschöpfen, indem ihnen Informationen entlockt werden, die sie in Kenntnis der wahren Umstände nicht preisgäben. Nutzt der Staat persönliches Vertrauen aus, um Geheimhaltungsinteressen zu überwinden und so zur Preisgabe von Informationen zu verleiten, kann das sehr schwer wiegen.

Dabei kann das Eingriffsgewicht einer Maßnahme nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG erheblich variieren. Es kommt dafür auf die konkrete Ausgestaltung der Maßnahme an. Das Gewicht hängt insbesondere von der Dauer des Einsatzes von Verdeckten Mitarbeitern ab. Auch kommt es darauf an, welche Intensität die Beziehungen erlangen. Von Bedeutung sind sowohl die quantitative als auch die qualitative Intensität der Kommunikation. Hierfür spielt eine Rolle, wie die Interaktion der eingesetzten Person mit anderen Mitgliedern der beobachteten Bestrebung konkret gestaltet ist. So macht es einen Unterschied, ob der Verdeckte Mitarbeiter lediglich einmal im Monat an einer Sitzung eines größeren Gremiums teilnimmt oder aber täglich mit einem kleinen Personenkreis in intensivem Austausch agiert. Von Bedeutung ist auch, inwiefern der Einsatz nur organisationsbezogen oder aber konkret personenbezogen ist. Die Begründung einer tieferen vermeintlichen Vertrauensbeziehung wiegt besonders schwer. Je intensivere vermeintliche Vertrauensbeziehungen entstehen und je mehr private Informationen die betroffenen Personen preisgeben, desto tiefer ist der Grundrechtseingriff. Der Eingriff wiegt auch dann besonders schwer, wenn er auch auf Personen zielt, die selbst nicht Teil der Bestrebung sind.

b) Art. 18 Abs. 1 BayVSG ist verfassungswidrig, weil die dort geregelten Eingriffsvoraussetzungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen (aa) und die erforderliche Regelung zur Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle fehlt (bb).

aa) (1) Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne darf eine Maßnahme nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG nur zugelassen werden, wenn dies zur Aufklärung einer bestimmten nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist. Dabei muss der Gesetzgeber berücksichtigen, dass der Eingriff nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG sehr schwer wiegen kann. Je länger der Einsatz Verdeckter Mitarbeiter dauert, je tiefergehende Vertrauensbeziehungen entstehen und je mehr private Informationen erlangt werden, umso dringender muss der Beobachtungsbedarf sein und umso größeren Aufklärungsgewinn muss die Maßnahme versprechen. Der Gesetzgeber darf die Wahrung der Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht vollständig der Behörde überlassen, sondern muss für das Eingriffsgewicht einerseits und die Dringlichkeit der Maßnahme andererseits maßgebliche Gesichtspunkte selbst regeln. Insbesondere muss schon im Gesetz selbst Berücksichtigung finden, dass der Grundrechtseingriff bei längerer Dauer immer schwerer wiegt und seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung daher einen umso höheren Beobachtungsbedarf und Aufklärungsgewinn voraussetzt (allgemein oben Rn. 192 ff.). Der Gesetzgeber kann hierfür differenzierte Eingriffsschwellen in Abhängigkeit vom Eingriffsgewicht vorsehen.

Art. 18 Abs. 1 BayVSG genügt dem nicht. Die Norm enthält keine eigenen Eingriffsschwellen. Die Eingriffsvoraussetzungen für eine Maßnahme nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG ergeben sich vielmehr aus der allgemeinen Regelung in Art. 5 Abs. 1 BayVSG. Dessen Satz 2 verlangt tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen oder Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 BayVSG. Zudem muss die Maßnahme gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 3 BayVSG zur Erfüllung der Aufgaben des Landesamts nach Art. 3 BayVSG oder zur Erforschung und Bewertung von Bestrebungen und Tätigkeiten sowie der hierfür erforderlichen Nachrichtenzugänge oder zum Schutz der Mitarbeiter, Einrichtungen, Gegenstände und Nachrichtenzugänge des Landesamts gegen sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten erforderlich sein. Darüber hinaus gehende Anforderungen, etwa zur zulässigen Dauer des Einsatzes oder zu einer im Verhältnis zur Dauer steigenden Gefährlichkeit der zu beobachtenden Bestrebung (vgl. hierfür etwa § 9a Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG), enthält das Gesetz nicht. Das ist mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar.

(2) Zudem fehlt es an einer Begrenzung des zulässigen Adressatenkreises für Fälle, in denen der Einsatz Verdeckter Mitarbeitern gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet ist. Weder Art. 18 BayVSG noch Art. 5 BayVSG enthalten eine Bestimmung über die zulässigen Adressaten nachrichtendienstlicher Maßnahmen.

Verfassungsrechtlich unbedenklich ist allerdings, dass das Landesamt von der Befugnis des Art. 18 BayVSG nach Art. 8 Abs. 1 Satz 3 BayVSG auch Gebrauch machen darf, wenn Dritte hierdurch unvermeidbar betroffen werden. Dass auch Personen, die nicht das Ziel der Überwachungsmaßnahme sind, mit der verdeckt agierenden Person in Kontakt kommen, ist unvermeidbar, weil Verdeckte Mitarbeiter durchgehend in ihrer Legende auftreten müssen. Ihr Auftreten unter einer Legende erstreckt sich damit zwangsläufig auch auf Situationen, in denen sie mit Personen in Kontakt kommen, die entsprechende Bestrebungen nicht selbst verfolgen oder nicht einmal unwissentlich unterstützen. Eine Begrenzung auf unmittelbar verfassungsschutzrelevante Anlässe und Kontakte ist praktisch kaum möglich, weil so regelmäßig die Legende offenbar würde.

Hingegen sind einer gezielten Einbeziehung Unbeteiligter in solche Überwachungsmaßnahmen des Verfassungsschutzes durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit enge Grenzen gesetzt. An die Nähebeziehung der unbeteiligten Person zu der aufzuklärenden Aktion oder Gruppierung sind umso strengere Anforderungen zu stellen, je stärker Unbeteiligte gezielt in die Überwachung durch einen Verdeckten Mitarbeiter einbezogen sind (allgemein oben Rn. 212). Der Gesetzgeber muss hierfür begrenzende Regelungen treffen, wie dies etwa in Art. 19a Abs. 2 Nr. 2 BayVSG für die Observation vorgesehen ist. Eine vergleichbare Regelung fehlt für den Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern.

bb) Verfassungswidrig ist Art. 18 BayVSG auch insofern, als er keine unabhängige Vorabkontrolle regelt. Wegen des Eingriffsgewichts ist diese verfassungsrechtlich unverzichtbar (vgl. Graulich, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 9a BVerfSchG, Rn. 3; a.A. Unterreitmeier GSZ 2019, 233 <237>). Zwar kommt es bei einem Einsatz Verdeckter Mitarbeiter für die Frage des Eingriffsgewichts auf die konkrete Ausgestaltung an (oben Rn.340 f.). Der Einsatz staatlicher Mitarbeiter, die unter einer Legende Informationen sammeln, ohne dass die Betroffenen hiervon jemals Kenntnis erhielten und rechtsstaatliche Kontrollmöglichkeiten hätten, begründet aber eine so hohe Gefahr für das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, dass dies ‒ jedenfalls bei einem nicht nur kurzzeitigen Einsatz, der den Aufbau einer Vertrauensbeziehung noch nicht erwarten lässt ‒ vorab unabhängiger Kontrolle durch eine externe Stelle bedarf (vgl. BVerfGE 141, 220 <294 Rn. 174>). Bei länger andauernden Einsätzen muss diese Kontrolle zudem wiederholt werden, zumal sich die verfassungsrechtlichen Bedingungen für eine Fortsetzung im Laufe der Zeit verändern können, insbesondere die Anforderungen an den erwartbaren Erkenntnisgewinn steigen können (oben Rn. 198, 206). Die unabhängige Kontrolle ist darauf zu richten, ob die für den jeweiligen Überwachungszeitraum geltenden, vom Gesetzgeber näher zu bestimmenden (oben Rn. 199 ff.) Eingriffsvoraussetzungen vorliegen. Wiederholungen der Kontrolle erübrigen sich, wenn der Gesetzgeber den Einsatz von vornherein gesetzlich kurz genug befristet. Auch eine Befristung enthält Art. 18 BayVSG jedoch nicht.

6. Art. 19 Abs. 1 BayVSG – Vertrauensleute

Art. 19 BayVSG regelt den Einsatz von Vertrauensleuten, also von Personen, deren planmäßige dauerhafte Zusammenarbeit mit dem Landesamt Dritten nicht bekannt ist. Er verweist auf die Voraussetzungen des Art. 18 BayVSG. Auch Art. 19 Abs. 1 BayVSG verstößt jedenfalls gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), weil hinreichende Eingriffsschwellen und eine Regelung zum zulässigen Adressatenkreis sowie zur Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle fehlen.

a) Auch hier liegt der Grundrechtseingriff darin, dass die Vertrauensperson die vermeintliche Vertrauensbeziehung ausnutzt, um von einer anderen Person Informationen zu erlangen, die sie ansonsten nicht erhalten würde (oben Rn. 338). Dass die Vertrauensperson selbst nicht Mitarbeiterin des Landesamts und damit nicht unmittelbar Teil der Staatsgewalt ist, ergibt insoweit keinen Unterschied. Der Vorgang ist dem Staat zuzurechnen, denn Vertrauenspersonen werden nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 BayVSG auf Entscheidung der Behördenleitung hin verpflichtet, arbeiten mit dem Landesamt zusammen und leiten gewonnene Informationen an das Landesamt weiter (vgl. Dietrich, in: ders./Eiffler, Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 2, Rn. 96 ; Hong, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg, Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 45 <50>; Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2020, S. 238 f. Rn. 113; s. aber auch Unterreitmeier, GSZ 2019, 233 <236 f.>).

Das Gewicht des Grundrechtseingriffs hängt auch hier von den Umständen des konkreten Einsatzes ab. Zu Beginn mag der Grundrechtseingriff noch weniger schwer wiegen, weil die ursprüngliche Vertrauensbeziehung in einer Anwerbungsphase noch nicht vollständig durch staatliche Inpflichtnahme unterhöhlt ist und die Vertrauensperson Informationen möglicherweise noch nicht umfänglich weitergibt. Auf Dauer sind Einsätze von Vertrauenspersonen nach Art. 19 BayVSG in der Tendenz aber nicht weniger eingriffsintensiv als Einsätze Verdeckter Mitarbeiter nach Art. 18 BayVSG. Hier kann eine ursprünglich tatsächlich bestehende Vertrauensbeziehung durch staatliche Intervention einseitig heimlich gebrochen und in ein von Überwachung geprägtes Verhältnis verwandelt werden.

b) Beim Einsatz von Vertrauensleuten nach Art. 19 BayVSG gelten daher im Grundsatz die gleichen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Regelung der Eingriffsschwellen und des Adressatenkreises wie beim Einsatz Verdeckter Mitarbeiter nach Art. 18 BayVSG. Diese sind nicht erfüllt.

aa) Auch hier fehlt es an einer hinreichenden Eingriffsschwelle und an einer Begrenzung des zulässigen Adressatenkreises für Fälle, in denen der Einsatz von Vertrauensleuten gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet ist (vgl. oben Rn. 343 f., 345 ff.). Allerdings darf bei der Regelung der Eingriffsschwellen für den Einsatz von Vertrauensleuten in Rechnung gestellt werden, dass ein längerer Vorlauf erforderlich sein kann als bei dem Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern. Anders als einen eigenen Mitarbeiter oder eine eigene Mitarbeiterin kennt das Landesamt potenzielle Vertrauensleute nicht. Das macht es anfangs schwerer, den erwartbaren Erkenntnisgewinn zu bestimmen. Verfassungsrechtlich ist daher im Grunde nicht zu beanstanden, wenn der dauerhaften Verpflichtung einer Vertrauensperson eine Anwerbungs- und Erprobungsphase vorausgeht. Allerdings darf auch dies nicht ins Blaue hinein geschehen, sondern es muss von Anfang an ein hinreichender verfassungsschutzspezifischer Aufklärungsbedarf bestehen (allgemein oben Rn. 187 ff.). Außerdem darf eine solche Phase nur von begrenzter Dauer sein. Der Gesetzgeber muss sicherstellen, dass über die Verpflichtung einer Vertrauensperson in angemessener Zeit entschieden wird.

bb) Wegen des Eingriffsgewichts ist auch beim Einsatz von Vertrauensleuten nach Art. 19 Abs. 1 BayVSG eine (wiederholte) unabhängige Vorabkontrolle verfassungsrechtlich unverzichtbar (vgl. BVerfGE 141, 220 <294 Rn. 174>; zu Verdeckten Mitarbeitern oben Rn. 348). Sofern der Gesetzgeber sicherstellt, dass eine praktisch erforderliche Anwerbungs- und Erprobungsphase zeitlich angemessen begrenzt ist (oben Rn. 353), genügt es verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn erst die Entscheidung über die Verpflichtung einer Vertrauensperson der Vorabkontrolle unterliegt. Auch hier ist die Kontrolle zu wiederholen, sofern die Verpflichtung nicht von vornherein hinreichend kurz befristet ist. Art. 19 BayVSG sieht weder das eine noch das andere vor. Zwar ist der Einsatz von Vertrauensleuten gemäß Art. 19 Abs. 2 Satz 4 BayVSG nach höchstens sechs Monaten zu beenden, wenn er zur Erforschung näher bestimmter Bestrebungen nicht zureichend gewichtig beigetragen hat. Dies betrifft jedoch lediglich den Sonderfall der Verpflichtung von Personen, die als Täter eines Totschlags oder einer allein mit lebenslanger Haft bedrohten Straftat verurteilt wurden.

Dabei ist es angesichts der besonderen Gefahren, die Vertrauensleute im Fall ihrer Enttarnung insbesondere für Leib und Leben drohen könnten, verfassungsrechtlich nicht nur zulässig, sondern vor allem durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geboten, die unabhängige Vorabkontrolle in einer Weise auszugestalten, dass die Grundrechte der Vertrauensleute geschützt werden (vgl. näher BVerfGE 146, 1 <45 ff. Rn. 100 ff.>;156, 270 <305 Rn. 108>).

7. Art. 19a Abs. 1 BayVSG – Observation außerhalb der Wohnung

Art. 19a Abs. 1 BayVSG erlaubt dem Landesamt, außerhalb des Schutzbereichs von Art. 13 GG eine Person durchgehend länger als 48 Stunden oder an mehr als drei Tagen innerhalb einer Woche verdeckt auch mit technischen Mitteln planmäßig zu beobachten. Die Bestimmung verstößt gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), weil sie keine hinreichenden Eingriffsschwellen enthält und weil es an einer (wiederholten) Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle fehlt.

a) Die durch Art. 19a BayVSG erlaubten langfristigen Observationen greifen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Das Eingriffsgewicht von Observationen kann sehr unterschiedlich sein. Es reicht von eher geringeren bis mittleren Eingriffen, wie dem Erstellen einzelner Fotos oder der zeitlich begrenzten schlichten Beobachtung, bis zu schweren Eingriffen wie dem langfristig-dauerhaften heimlichen Aufzeichnen von Wort und Bild einer Person. Insbesondere wenn diese Maßnahmen gebündelt durchgeführt werden und dabei unter Nutzung technischer Mittel darauf zielen, möglichst alle Äußerungen und Bewegungen zu erfassen und bildlich wie akustisch festzuhalten, können sie tief in die Privatsphäre eindringen und ein besonders schweres Eingriffsgewicht erlangen (vgl. BVerfGE 141, 220 <287 Rn. 151>). Zwar handelt es sich hier definitionsgemäß um eine Überwachung außerhalb von Wohnungen. Doch können auch insoweit ‒ sei es im Auto, sei es abseits in einem Restaurant, sei es zurückgezogen bei einem Spaziergang ‒ mit einiger Wahrscheinlichkeit höchstvertrauliche Situationen erfasst werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <295 Rn. 176>).

b) Art. 19a BayVSG ist mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die damit zugelassenen längerfristigen Observationen nicht vollständig vereinbar.

aa) Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne darf eine Maßnahme nach Art. 19a BayVSG nur zugelassen werden, wenn dies zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist. Dabei kommt es auf die konkrete Relevanz der hierdurch zu gewinnenden Erkenntnisse für die weitere Aufklärung verfassungsfeindlicher Bestrebungen an. Da die Maßnahme regelmäßig gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet ist, muss die Überwachung gerade dieser Personen zur Aufklärung beitragen. Zudem muss die Eingriffsermächtigung dem möglicherweise hohen Eingriffsgewicht durch nähere Anforderungen an die Beobachtungsbedürftigkeit der überwachten Bestrebung Rechnung tragen und die Befugnis jedenfalls für besonders schwere Eingriffe an einen besonders gesteigerten Beobachtungsbedarf knüpfen (allgemein zu den Anforderungen oben Rn. 192 ff.). Das gilt jedenfalls für den verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen. Sofern die Befugnis zu Eingriffen geringeren bis mittleren Gewichts genutzt wird, muss eine besonders gesteigerte Beobachtungsbedürftigkeit nicht vorliegen. Der Gesetzgeber kann also für Observationen nach Art. 19a BayVSG je nach konkretem Eingriffsgewicht unterschiedlich strenge Eingriffsvoraussetzungen regeln. Tut er dies nicht, muss die Regelung jedoch auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung des schwerstmöglichen Eingriffs genügen.

Dem wird Art. 19a BayVSG nicht vollständig gerecht. Zwar enthält Art. 19a Abs. 2 BayVSG eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begrenzung des zulässigen Adressatenkreises. Außerdem sind Observationen nach Art. 19a Abs. 1 letzter Halbsatz BayVSG nur zulässig, wenn dies zur Aufklärung von Bestrebungen oder Tätigkeiten mit erheblicher Bedeutung erforderlich ist. Eine gesteigerte Beobachtungsbedürftigkeit ist also vorausgesetzt. Dass für die besonders eingriffsintensiven Observationen ein besonders gesteigerter Beobachtungsbedarf bestehen muss und wonach sich dieser richtet, ist hier mit dem Erfordernis „erheblicher Bedeutung“ jedoch nicht hinreichend bestimmt vorgegeben. Insbesondere hat der Gesetzgeber wohl selbst nicht nur die Fälle eines besonders gesteigerten Beobachtungsbedarfs erfassen wollen. Vielmehr sollen ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs auch sogenannte legalistische Bestrebungen grundsätzlich erfasst werden und liegen unterhalb der Erheblichkeitsschwelle nur Beobachtungsobjekte mit geringer Bedeutung, „d. h. unterster Priorisierung, für deren Aufklärung die Ressourcen besonderer nachrichtendienstlicher Mittel fehlgesteuert wären“ (BayLTDrucks 17/20763, S. 15).

bb) Art. 19a Abs. 1 BayVSG ist auch insofern verfassungswidrig, als er keine unabhängige Vorabkontrolle vorsieht. Jedenfalls bei längerfristigen Observationen, die tief in die Grundrechte der Betroffenen eingreifen, ist diese Kontrolle erforderlich (vgl. BVerfGE 141, 220 <294 Rn. 174>; a.A. für die nachrichtendienstliche Überwachung Unkroth, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 17. Edition, Stand: 1. September 2021, Art. 19a BayVSG Rn. 17). Sofern die Maßnahme länger andauert, ist sie zudem zu befristen oder aber eine wiederholte Kontrolle vorzusehen. Dabei lässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber aber Raum, für Ausnahmefälle bei Gefahr im Verzug besondere Regelungen zu treffen (vgl. auch BVerfGE 141, 220 <302 Rn. 204>).

8. Art. 25 BayVSG – Informationsübermittlung durch das Landesamt

Soweit Art. 25 BayVSG mit der Verfassungsbeschwerde zulässig angegriffen wurde, genügen die darin geregelten Übermittlungsbefugnisse nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen (dazu allgemein oben Rn. 225 ff.). Art. 25 BayVSG enthält zahlreiche Übermittlungstatbestände. Die Beschwerdeführer beanstanden die Übermittlungstatbestände nur hinsichtlich der Übermittlung von mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobenen personenbezogenen Daten und Informationen. Bei der verfassungsrechtlichen Würdigung ist zudem in Rechnung zu stellen, dass für die Übermittlung von Daten und Informationen, die aus Maßnahmen nach Art. 9 Abs. 1 oder Art. 10 Abs. 1 BayVSG oder nach Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 16 Abs. 1 BayVSG gewonnen wurden, in Art. 8b Abs. 2 und Abs. 3 BayVSG strengere Anforderungen geregelt sind (unten Rn. 381 ff., 389 ff.). Deren Übermittlung an eine andere Stelle begründet einen eigenen Grundrechtseingriff. Dieser ist an dem Grundrecht zu messen, in das bei der ursprünglichen Datenerhebung eingegriffen wurde (BVerfGE 154, 152 <266 Rn. 212> m.w.N.). Durch Übermittlungen nach Art. 25 BayVSG betroffen ist das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der informationellen Selbstbestimmung.

a) Art. 25 Abs. 1 Nr.12. Alternative BayVSG, der eine Übermittlung an inländische Stellen „sonst für Zwecke der öffentlichen Sicherheit“ ermöglicht, enthält keine hinreichenden Übermittlungsvoraussetzungen.

aa) Absatz 1 Nr. 1 2. Alternative genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das durch die Übermittlung zu schützende Rechtsgut. Mit dem Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Sicherheit ist die Unversehrtheit der gesamten Rechtsordnung umfasst. Jeglicher Normverstoß könnte so Anlass für die Übermittlung sein. Die Übermittlung der durch das Landesamt mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobenen personenbezogenen Daten und Informationen ist jedoch nur zum Schutz eines Rechtsguts von herausragendem öffentlichem Interesse zulässig (oben Rn. 238 ff.). Diese Voraussetzung fehlt in Absatz 1 Nr. 1.

Zwar mag der Gesetzgeber hier eine engere Vorstellung von den mit der „öffentlichen Sicherheit“ erfassten Rechtsgütern gehabt haben. So heißt es in der Begründung zum Entwurf einer Vorfassung der Regelung (BayLTDrucks 17/10014, S. 50):

„Das beispielhaft genannte Schutzgut der freiheitlich demokratischen Grundordnung und die weiter angeführte Strafverfolgung, an der ein herausragendes öffentliches Interesse besteht, machen bereits deutlich, dass nur hinreichend gewichtige Zwecke der öffentlichen Sicherheit eine Informationsübermittlung zulassen und Bagatellsachverhalte nicht ausreichen.“

Die in der alten Fassung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes noch enthaltene Zuordnung insbesondere zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist jedoch in der angegriffenen Fassung entfallen. Jedenfalls in der jetzigen Fassung ist eine solche auf hinreichend gewichtige Zwecke der öffentlichen Sicherheit begrenzte Auslegung nicht gesichert.

Im Ergebnis hilft auch nicht weiter, dass Art. 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 BayVSG einen allgemeinen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt enthält. Danach muss die Übermittlung von Informationen unterbleiben, wenn erkennbar ist, dass unter Berücksichtigung der Art der Informationen und ihrer Erhebung die schutzwürdigen Interessen des Betroffenen das Interesse der Allgemeinheit oder des Empfängers an der Übermittlung überwiegen. Dieser Pauschalvorbehalt strukturiert den Abwägungsprozess jedoch nicht in einer Weise, dass eine Beschränkung der Übermittlung auf Fälle gesichert wäre, in denen die notwendigen Voraussetzungen vorliegen, die Übermittlung also insbesondere dem Schutz eines Rechtsguts von herausragendem öffentlichem Interesse dient. Jedenfalls genügt dies nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit.

bb) Darüber hinaus fehlt es an der verfassungsrechtlich gebotenen Übermittlungsschwelle. Absatz 1 Nr. 1 2. Alternative setzt lediglich voraus, dass tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Empfänger die Information für Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt. Das Kriterium des „Benötigens“ ist sehr weit. „Benötigt“ würden Informationen unter Umständen schon weit im Vorfeld von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, etwa um einer Behörde allgemein eine bessere Einschätzung der Lage zu ermöglichen oder sie zur besseren Planung zu befähigen. Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Zwar kommt eine Übermittlung im Vorfeld konkreter Gefahren in Betracht, sofern die empfangende Stelle nicht über operative Befugnisse verfügt. Das ist hier jedoch nicht sichergestellt. Außerdem rechtfertigte selbst dies nicht die pauschale Absenkung der Anforderungen an die Übermittlung nachrichtendienstlich erhobener Daten (oben Rn. 259).

b) Art. 25 Abs. 1 Nr. 3 BayVSG ist ebenfalls verfassungswidrig. Er erlaubt dem Landesamt die Übermittlung von Informationen einschließlich personenbezogener Daten, auch wenn sie mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben wurden, an jegliche inländische öffentliche Stelle, wenn tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass der Empfänger die Informationen zur Erfüllung ihm zugewiesener Aufgaben benötigt, sofern er dabei auch zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung beizutragen oder Gesichtspunkte der öffentlichen Sicherheit oder auswärtige Belange zu würdigen hat.

aa) Zwar bezeichnet die Regelung mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ein ausreichend gewichtiges Rechtsgut. Allerdings lässt sie es genügen, dass der Empfänger die Informationen zur Erfüllung ihm zugewiesener Aufgaben benötigt, sofern er dabei „auch“ zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung beizutragen hat. Damit ist die Übermittlung praktisch vollständig freigegeben, weil so gut wie jede Behörde berufen ist, diese Belange zu wahren und die Übertragung nicht spezifisch auf den Schutz dieses Rechtsguts ausgerichtet ist. Hinzu kommt, dass Absatz 1 Nr. 3 alternativ „Gesichtspunkte der öffentlichen Sicherheit“ oder allgemein „auswärtige Belange“ genügen lässt. Damit sind die zu schützenden Rechtsgüter nicht hinreichend konkret bezeichnet.

bb) Absatz 1 Nr. 3 sieht auch keine hinreichenden Übermittlungsschwellen vor. Wiederum soll ausreichen, dass tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Empfänger die Informationen zur Erfüllung ihm zugewiesener Aufgaben benötigt. Das genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht (oben Rn. 368).

c) Art. 25 Abs. 1a BayVSG regelt Übermittlungen von Informationen durch das Landesamt an öffentliche und nicht öffentliche Stellen im europäischen Ausland. Zulässig angegriffen ist nur die Regelung zur Übermittlung an öffentliche Stellen. Diese genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Weil Absatz 1a uneingeschränkt auf Absatz 1 verweist, teilt er dessen verfassungsrechtliche Defizite. Die Mängel werden dadurch vertieft, dass Art. 25 Abs. 1a BayVSG zu einer Übermittlung von mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobenen Daten auch an operativ handelnde Sicherheitsbehörden im europäischen Ausland unter den niedrigen Voraussetzungen des Absatzes 1 ermächtigt; für die Übermittlung an solche Behörden im Inland gelten hingegen nach Art. 25 Abs. 2 BayVSG strengere Anforderungen. Soweit ‒ wie die Bayerische Staatsregierung darlegt – das informationelle Trennungsprinzip in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union unbekannt ist, setzt eine Übermittlung zu Gefahrenabwehrzwecken oder zu Strafverfolgungszwecken jedenfalls voraus, dass wenigstens eine konkretisierte Gefahr für ein besonders wichtiges Rechtsgut beziehungsweise ein hinreichender Verdacht einer besonders schweren Straftat vorliegen (oben Rn. 235 ff., 249 ff.).

d) Art. 25 Abs. 2 Satz 1 BayVSG ermächtigt zur Übermittlung an Behörden mit eigenen Exekutivbefugnissen. Satz 1 Nr. 2 regelt die Übermittlung zur Verhinderung oder sonstigen Verhütung oder zur Verfolgung von Straftaten von erheblicher Bedeutung. Dies bleibt in allen drei Alternativen hinter den verfassungsrechtlichen Anforderungen (oben Rn. 235 ff., 249 ff.) zurück. Das gilt auch für Satz 1 Nr. 3.

aa) Mit der Ermächtigung in Satz 1Nr. 21. und 2. Alternative zur Datenübermittlung zur Verhinderung oder sonstigen Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung ist kein hinreichend gewichtiges Rechtsgut gesetzt. Das durch die Übermittlung zur Gefahrenabwehr zu schützende Rechtsgut muss vielmehr von herausragendem öffentlichem Interesse sein, was einer Begrenzung auf besonders schwere Straftaten entspricht (oben Rn. 236 ff., 251).

Zudem ist insoweit keine hinreichende Übermittlungsschwelle vorgesehen. Eine Übermittlung von durch den Verfassungsschutz ersterhobenen Daten an Gefahrenabwehrbehörden setzt als Übermittlungsschwelle eine konkrete oder konkretisierte Gefahr voraus (oben Rn. 245 ff.). Das Gesetz erlaubt hier jedoch eine Übermittlung allgemein zur Verhinderung erheblicher Straftaten. Damit fehlt es an jeder eingrenzenden Konkretisierung des Übermittlungsanlasses und können Informationen schon mit Blick auf einen nur potentiellen Informationsgehalt als Spurenansatz übermittelt werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <336 f. Rn. 313>). Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

Bei einer Neuregelung der Übermittlungsschwelle hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass der Übermittlungsanlass nicht zu weit ins Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren Gefahr für die Schutzgüter verlegt ist. Eine Anknüpfung der Übertragungsschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren bestehen (vgl. BVerfGE 141, 220 <273 Rn. 113>; vgl. auch BVerfGE 100, 313 <395>).

bb) Auch mit der Ermächtigung zur Datenübermittlung zur Verfolgung von Straftaten von erheblicher Bedeutung hat der Gesetzgeber in Satz 1 Nr. 23. Alternative keine hinreichenden Anforderungen an das Rechtsgut der Übermittlung gestellt. Eine Übermittlung der durch den Verfassungsschutz ersterhobenen Daten an Strafverfolgungsbehörden kommt nur zur Verfolgung besonders schwerer Straftaten, nicht aber schon von Straftaten von bloß erheblicher Bedeutung in Betracht (oben Rn. 251).

cc) Art. 25 Abs.2 Satz 1 Nr. 3BayVSG regelt ebenfalls keine ausreichenden Übermittlungsvoraussetzungen. Die Bestimmung verweist insoweit vollständig auf die Befugnisse des Empfängers, die zu einer entsprechenden Ersterhebung ermächtigen müssten. Ermächtigt eine Norm zur Übermittlung von Daten zu weiteren Verwendungszwecken, müssen die weiteren Verwendungszwecke jedoch bereits in der Übermittlungsnorm selbst in verfassungskonformer Weise geregelt sein (vgl. BVerfGE 130, 1 <34>).

e) Auch Absatz 3 Satz 1 Nr. 2, der zur Übermittlung an ausländische öffentliche Stellen sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen ermächtigt, genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Mit der Übermittlungsvoraussetzung tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass die Übermittlung zur Wahrung erheblicher Sicherheitsinteressen des Informationsempfängers erforderlich ist, ist der Übermittlungsanlass verfassungsrechtlich nicht hinreichend konkretisiert.

Für die Übermittlung nachrichtendienstlicher Daten ins Ausland gelten die gleichen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie für die inländische Übermittlung nachrichtendienstlich ersterhobener Daten (oben Rn. 261). Die Übermittlung darf daher nur zum Schutz eines Guts von herausragendem öffentlichem Interesse erfolgen und muss als Übermittlungsschwelle einen hinreichend konkreten Übermittlungsanlass vorsehen (oben Rn. 261 ff.). Hier fehlt jedenfalls die verfassungsrechtlich gebotene Übermittlungsschwelle. Die Norm lässt tatsächliche Anhaltspunkte dafür genügen, dass die Übermittlung zur Wahrung erheblicher Sicherheitsinteressen des Empfängers erforderlich ist. Ein konkreter Ermittlungsanlass im polizeilichen oder im nachrichtendienstlichen Sinn ist damit nicht bezeichnet. Die Bindung an die „Erforderlichkeit“ der Übermittlung reicht nicht aus (vgl. BVerfGE 154, 152 <306 Rn. 314>).

9. Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2BayVSG – Daten aus Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung

Art. 8b Abs. 2 BayVSG regelt die Weiterverarbeitung von Daten aus Wohnraumüberwachungen (Art. 9 Abs. 1 BayVSG) und Online-Durchsuchungen (Art. 10 Abs. 1 BayVSG). Die in der zweckändernden Verarbeitung oder Übermittlung liegenden Grundrechtseingriffe sind wie die ursprüngliche Datenerhebung an Art. 13 GG und am allgemeinen Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der Vertraulichkeit und der Integrität informationstechnischer Systeme zu messen.

Die in Art. 8b Abs. 2 BayVSG enthaltene Verweisung auf § 100b Abs. 2 StPO ist im Ergebnis verfassungswidrig. Es ist davon auszugehen, dass hier auf die jeweils aktuelle Fassung von § 100b Abs. 2 StPO verwiesen wird, so dass es sich um eine sogenannte dynamische Verweisung handelt. Auch die Gesetzgebungsmaterialien lassen auf den Willen des Gesetzgebers schließen, eine dynamische Verweisung vorzunehmen (vgl. BayLTDrucks 17/11609, S. 18). Die dynamische Verweisung ist hier mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen (a) nicht zu vereinbaren (b).

a) Regelt der Gesetzgeber einen Sachverhalt im Wege dynamischer Verweisung, unterliegt das besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Ein Gesetz muss nicht in jedem Fall alle Einzelheiten eines gesetzlichen Tatbestands selbst festlegen, sondern kann dabei auch auf andere Regelungen verweisen. Auch Verweisungen auf Regelungen eines anderen Normgebers sind nicht grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 26, 338 <366 f.>; 29, 198 <210>; 47, 285 <312>; 141, 143 <176 f. Rn. 75>). Die Verweisung ist verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn der verweisende Gesetzgeber sich den Inhalt von Rechtsvorschriften des anderen Normgebers durch sogenannte statische Verweisung in der Fassung zu eigen macht, wie sie bei Erlass seines Gesetzesbeschlusses galt (vgl. BVerfGE 47, 285 <312>; 141, 143 <176 f. Rn. 75>; 153, 310 <342 Rn. 79> m.w.N. – Knorpelfleisch; vgl. auch Dreier, in: ders., GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20 (Demokratie) Rn. 118).

Anders liegt es bei dynamischen Verweisungen. Diese sind zwar nicht schlechthin ausgeschlossen. Es gelten jedoch strengere Anforderungen. Eine dynamische Verweisung auf die durch einen anderen Normgeber erlassenen Regelungen ist nur in dem Rahmen zulässig, den insbesondere die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie setzen (vgl. BVerfGE 141, 143 <176 f. Rn. 75>; 143, 38 <62 Rn. 59>; 153, 310 <343 Rn. 79>; stRspr). Vor allem grundrechtliche Gesetzesvorbehalte können die Zulässigkeit dynamischer Verweisungen begrenzen (vgl. BVerfGE 47, 285 <312 ff.>; 78, 32 <36>; 143, 38 <56 Rn. 43, 62 Rn. 59>; 153, 310 <343 f. Rn. 79>; siehe zum Ganzen auch Clemens, AöR 111, 63 <100 ff.>; Schenke, NJW 1980, 743 <744 f., 747 ff.>). Regelungen, die zu einem Grundrechtseingriff ermächtigen, verlangen eine Abwägung des betroffenen Grundrechts mit entgegenstehenden Grundrechten, anderen Verfassungsbelangen oder sonstigen schützenswerten Interessen. Die grundlegende Grundrechtsabwägung muss der zum Grundrechtseingriff ermächtigende Gesetzgeber treffen, um so die Verantwortung für die Abwägungsentscheidung zu übernehmen. Dies ist aber nicht ohne Weiteres realisierbar, wenn der Landesgesetzgeber dynamisch auf Bundesrecht verweist. Dann besteht die Gefahr, dass letztlich gar kein Gesetzgeber die erforderliche Abwägungsentscheidung in voller Verantwortung trifft: Der Bundesgesetzgeber hat keinen Anlass und ist grundsätzlich nicht verpflichtet, bei seinen Normierungen Rückwirkungen auf das Landesrecht und die im Landesrecht erforderlichen Abwägungserfordernisse in Bedacht zu nehmen. Der Landesgesetzgeber kann nicht abwägen, was er wegen der Dynamik des in Bezug genommenen Rechts nicht abschließend zu überblicken vermag. Dynamische Verweisungen von einem Landesgesetz auf ein Bundesgesetz können aber dann noch zulässig sein, wenn die in Bezug genommenen Regelungen ein eng umrissenes Feld betreffen und deren Inhalt im Wesentlichen bereits feststeht (vgl. BVerfGE 23, 265 <269 f.>; 26, 338 <366 f.>; 153, 310 <343 Rn. 79>).

b) Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine dynamische Verweisung nicht. Die Norm ermächtigt zur Weiterverarbeitung einschließlich der Übermittlung von Daten aus Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung. Dabei handelt es sich um eigenständige, besonders intensive Grundrechtseingriffe. Dafür ist eine gesetzliche Grundlage erforderlich, die die Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsvoraussetzungen regelt. Das ist hier nicht in der erforderlichen Weise geschehen. Vielmehr übernimmt der Bayerische Gesetzgeber mit der dynamischen Verweisung auf § 100b Abs. 2 StPO für die Frage, die Gefahr oder Begehung welcher Straftaten die Weiterverarbeitung und Übermittlung rechtfertigen sollen, veränderliche Wertungen des Bundesgesetzgebers, die der Landesgesetzgeber heute aber noch nicht kennen und daher nicht in die von ihm zu verantwortende Grundrechtsabwägung einstellen kann. Mit § 100b Abs. 2 StPO ist auch kein eng umrissenes Feld in Bezug genommenen, dessen Inhalt weitgehend feststünde. Das Sicherheitsrecht einschließlich strafprozessrechtlicher Ermittlungsermächtigungen wie § 100b StPO und der dort in Bezug genommenen Straftatbestände ist von erheblichen Veränderungen geprägt. So wurde § 100b StPO, der in dieser Form erst 2017 eingeführt worden war, schon 2021 deutlich erweitert. In den ohnehin sehr heterogenen Katalog des § 100b Abs. 2 StPO wurden so unterschiedliche Straftaten wie solche nach dem Außenwirtschaftsgesetz (Nr. 4), dem Grundstoffüberwachungsgesetz (Nr. 7) und dem Neue-psychoaktive-Stoffe-Gesetz (Nr. 8) aufgenommen. Das Sicherheitsrecht ist ein Feld intensiver politischer Auseinandersetzungen. Es lässt sich schwer einschätzen, welchen Änderungen die bundesrechtlichen Ermittlungsbefugnisse nach § 100b StPO noch unterworfen sein können.

Eine einschränkende verfassungskonforme Auslegung der Regelung ist nicht möglich. Zwar ist grundsätzlich denkbar, eine Verweisungsregelung verfassungskonform als statische Verweisung auszulegen (vgl. Clemens, AöR 111, 63 <81, 118>). Ein verfassungskonformes Normverständnis kommt jedoch dann nicht in Betracht, wenn es in Widerspruch zu dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers träte (vgl. BVerfGE 128, 157 <179> m.w.N.; 149, 126 <154 f. Rn. 73 f.>; stRspr). Hier hat der Bayerische Landesgesetzgeber in den Gesetzgebungsmaterialien klar zum Ausdruck gebracht, dass er die im Gesetz enthaltenen Verweisungen auf andere Gesetzesnormen dynamisch verstanden wissen wollte (vgl. etwa in Bezug auf Normen des Artikel 10-Gesetzes BayLTDrucks 17/10014, S. 17 f.; vgl. auch ebd., S. 28). Ziel der Novelle von 2016 war ausdrücklich, im Interesse einer effektiven und engen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern möglichst einheitliche Rechtsstandards zu etablieren und das bayerische Verfassungsschutzrecht stärker mit Bundesrecht „zu synchronisieren“, was zu „zahlreichen dynamischen Verweisungen“ führe (vgl. BayLTDrucks 17/20763, S. 7). Vor diesem Hintergrund muss auch die Verweisung in Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG als dynamische Verweisung aufgefasst werden (siehe auch Unterreitmeier, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, 17. Edition, Stand: 1. September 2021, Art. 8b BayVSG Rn. 39).

Ob die Weiterverarbeitung und Übermittlung durch die Verweisung auf § 100b Abs. 2 StPO in der Sache an hinreichend gewichtige Rechtsgüter und Schwellen gebunden sind, bedarf danach keiner Prüfung. Bei einer Neuregelung der Übermittlungsschwelle hat der Gesetzgeber aber darauf zu achten, dass der Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsanlass nicht zu weit ins Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren Gefahr für die Schutzgüter verlegt wird (vgl. oben Rn. 376). Überdies darf eine Übermittlung von Daten, die das Landesamt aus einer optischen Wohnraumüberwachung erlangt hat, allein im Fall einer dringenden Gefahr zu deren Abwehr übermittelt werden. Daten aus einer akustischen Wohnraumüberwachung dürfen darüber hinaus zur Strafverfolgung übermittelt werden, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass jemand eine besonders schwere Straftat begangen hat (Art. 13 Abs. 3 und Abs. 4 GG).

10. Art. 8b Abs. 3 BayVSG- Daten aus Auskunftsersuchen

Art. 8b Abs. 3 BayVSG regelt die Weiterverarbeitung von personenbezogenen Daten aus Maßnahmen nach Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3 und Art. 16Abs. 1BayVSG innerhalb des Landesamts wie auch deren Übermittlung an andere Stellen. Die in der zweckändernden Verarbeitung oder Übermittlung liegenden Grundrechtseingriffe sind wie die ursprüngliche Datenerhebung am allgemeinen Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der informationellen Selbstbestimmung und teilweise an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen. Die in Art. 8b Abs. 3 BayVSG enthaltene dynamische Verweisung auf § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 G 10 ist mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar (a). Außerdem verstoßen die vielgliedrigen Normenverweise gegen das Gebot der Normenklarheit (b).

a) Art. 8b Abs. 3 BayVSG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine dynamische Verweisung nicht. Er enthält selbst keine Regelung dazu, ob und unter welchen Voraussetzungen die aus einer Abfrage nach Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 16 Abs. 1 BayVSG erlangten Daten weiterverwendet und übermittelt werden dürfen, sondern verweist vollständig auf eine entsprechende Anwendung des § 4 G 10. Dynamische Verweisungen können zulässig sein, wenn die in Bezug genommenen Regelungen ein eng umrissenes Feld betreffen und deren Inhalt im Wesentlichen bereits feststeht (oben Rn. 385). Das ist nicht der Fall. Bei den Übermittlungsbefugnissen nach § 4 G 10 und den zahlreichen dort in Bezug genommenen Straftatbeständen aus dem Sicherheitsrecht handelt es sich nicht um ein eng umrissenes Feld, dessen Inhalt weitgehend feststünde. Die Übermittlungsbefugnis ist daher verfassungswidrig. Bei einer Neuregelung der Übermittlungsschwelle hat der Gesetzgeber auch darauf zu achten, dass der Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsanlass nicht zu weit ins Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren Gefahr für die Schutzgüter verlegt wird (vgl. oben Rn. 376).

b) Der Verweis auf § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 G 10 verstößt zudem gegen das Gebot der Normenklarheit. Das Gebot der Normenklarheit kann verletzt sein, wenn der Gesetzgeber vielgliedrige Verweisungsketten verwendet. Unübersichtliche Verweisungskaskaden sind mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 154, 152 <266 Rn. 215, 306 Rn. 314>). Hier kommt etwa nach Art. 8b Abs. 3 BayVSG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 G 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a G 10 in Verbindung mit § 3 Abs. 1a G 10 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 und Abs. 3 des Zollfahndungsdienstgesetzes eine Übermittlung zu Strafverfolgungszwecken wegen einer Tat nach § 19 Abs. 1 oder Abs. 2, § 20 Abs. 1, § 20a Abs. 1 oder Abs. 2 oder § 22a Abs. 1 Nr. 4, 5 oder 7 oder Abs. 2 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen in Betracht. Solche sechsgliedrigen Verweisungen überschreiten das verfassungsrechtlich zulässige Maß.

D. Ergebnis und Rechtsfolge

I.

Im Ergebnis genügen die zulässig angegriffenen Normen nur zum Teil den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit überwiegend begründet.

1. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG ist verfassungswidrig, weil die Befugnis zwar im Grunde hinreichende Eingriffsvoraussetzungen bestimmt („dringende Gefahr“), jedoch nicht auf das Ziel der Abwehr einer Gefahr ausgerichtet ist. Zudem fehlt die erforderliche Regelung zur Subsidiarität gegenüber Gefahrenabwehrmaßnahmen der Gefahrenabwehrbehörden. Außerdem sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz bei Wohnraumüberwachungen weder für die Erhebungsebene noch für die Auswertungsebene vollständig erfüllt.

Art. 10 Abs. 1 BayVSG ist verfassungswidrig, weil die Befugnis durch die Verweisung auf Art. 9 Abs. 1 BayVSG dessen Mängel teilt. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Kernbereichsschutz sind zwar für die Erhebungsebene erfüllt, nicht aber für die Auswertungsebene.

Art. 12 Abs. 1 BayVSG ist verfassungswidrig, weil die Befugnis eine langandauernde Überwachung der Bewegungen der Betroffenen erlaubt und dafür keine hinreichend bestimmten Eingriffsvoraussetzungen vorsieht und es an der insoweit erforderlichen unabhängigen Vorabkontrolle fehlt.

Art. 15 Abs. 3 BayVSG ist mit dem hier allein geprüften Gebot der Normenklarheit unvereinbar.

Art. 18 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 1 BayVSG sind verfassungswidrig, weil keine hinreichenden Eingriffsschwellen geregelt sind und eine Bestimmung fehlt, die den Kreis zulässiger Überwachungsadressaten begrenzend regelt, sofern der Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern oder Vertrauensleuten gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet ist. Außerdem fehlt es an einer unabhängigen Vorabkontrolle.

Art. 19a Abs. 1 BayVSG ist verfassungswidrig, weil die Befugnis für den Fall besonders eingriffsintensiver Observationen nicht hinreichend bestimmt auf Bestrebungen oder Tätigkeiten von besonders gesteigerter Überwachungsbedürftigkeit beschränkt ist und es auch hier an einer unabhängigen Vorabkontrolle fehlt.

2. Die zulässig angegriffenen Übermittlungsbestimmungen des Art. 25 BayVSG genügen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das gilt für Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 2. Alternative, Art. 25 Abs. 1 Nr. 3, Art. 25 Abs. 1a, Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 und Art. 25 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BayVSG.

Die Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsbefugnis nach Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG ist wegen hier in ihrer konkreten Gestalt unzulässiger dynamischer Verweisungen auf Bundesrecht verfassungswidrig. Das gilt auch für Art. 8b Abs. 3 BayVSG; außerdem verstoßen dessen besonders vielgliedrige Verweisungsketten gegen das Gebot der Normenklarheit.

II.

1. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt grundsätzlich zu deren Nichtigkeit. Allerdings kann sich das Bundesverfassungsgericht, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 BVerfGG ergibt, auch darauf beschränken, eine verfassungswidrige Norm nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung der Verfassungswidrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die Unvereinbarkeitserklärung kann das Bundesverfassungsgericht dabei zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist. Für die Übergangszeit kann das Bundesverfassungsgericht vorläufige Anordnungen treffen, um die Befugnisse der Behörden bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustandes durch den Gesetzgeber auf das zu reduzieren, was nach Maßgabe dieser Abwägung geboten ist (BVerfGE 141, 220 <351 Rn. 355> m.w.N.; stRspr).

2. a) Danach ist Art. 15 Abs. 3 BayVSG für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. Die Vorschrift genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht; eine verfassungsgemäße Regelung mit vergleichbarem Regelungsgehalt kann der Landesgesetzgeber auch durch Nachbesserung nicht herbeiführen.

b) Demgegenüber sind Art. 9 Abs. 1 Satz 1, Art. 10 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 18 Abs. 1, Art. 19 Abs. 1, Art. 19a Abs. 1 BayVSG sowie Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Art. 8b Abs. 3, Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 2. Alternative, Art. 25 Abs. 1 Nr. 3, Art. 25 Abs. 1a, Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 sowie Art. 25 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BayVSG lediglich für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Die Unvereinbarkeitserklärung ist mit der Anordnung ihrer vorübergehenden Fortgeltung bis zum Ablauf des 31. Juli 2023 zu verbinden. Die Gründe für die Verfassungswidrigkeit dieser Vorschriften betreffen nicht den Kern der mit ihnen eingeräumten Befugnisse, sondern einzelne Aspekte ihrer rechtsstaatlichen Ausgestaltung. Der Gesetzgeber kann in diesen Fällen die verfassungsrechtlichen Beanstandungen nachbessern und damit den Kern der mit den Vorschriften verfolgten Ziele auf verfassungsmäßige Weise verwirklichen. Angesichts der großen Bedeutung eines wirksamen Verfassungsschutzes für den freiheitlichen und demokratischen Rechtsstaat ist unter diesen Umständen ihre vorübergehende Fortgeltung eher hinzunehmen als deren Nichtigkeitserklärung, die dem Landesamt bis zu einer Neuregelung zentrale Ermittlungsbefugnisse des Verfassungsschutzes nähme (vgl. BVerfGE 141, 220 <352 Rn. 357>).

c) Die Anordnung der Fortgeltung bedarf mit Blick auf die betroffenen Grundrechte jedoch einschränkender Maßgaben. Anzuordnen ist zum einen, dass Maßnahmen gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und Art. 10 Abs. 1 BayVSG nur zur Abwehr der dort vorausgesetzten Gefahr und nur dann ergriffen werden dürfen, wenn geeignete polizeiliche Hilfe für das bedrohte Rechtsgut ansonsten nicht rechtzeitig erlangt werden kann. Dabei ist Art. 8a Abs. 1 BayVSG mit der Maßgabe einer widerleglichen Vermutung anzuwenden, dass Erkenntnisse, die bei einer Wohnraumüberwachung gewonnen werden, den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen.

Anzuordnen ist zudem, dass auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 1 BayVSG technische Mittel nicht so eingesetzt werden dürfen, dass die Bewegungen des Mobilfunkendgeräts einer beobachteten Person über einen längeren Zeitraum hinweg nachverfolgt werden.

Außerdem ist der Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern nach Art. 18 Abs. 1 BayVSG oder von Vertrauensleuten nach Art. 19 Abs. 1 BayVSG nach höchstens sechs Monaten zu beenden, wenn er nicht zur Erforschung einer Bestrebung unerlässlich ist, die auf die Begehung von besonders schweren Straftaten gerichtet ist, welche die in § 3 BVerfSchG genannten Schutzgüter gefährden. Ist der Einsatz eines Verdeckten Mitarbeiters oder von Vertrauensleuten gezielt gegen bestimmte Personen gerichtet, darf dies in entsprechender Anwendung von Art. 19a Abs. 2 BayVSG nur entweder eine Person sein, von der auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass sie an der Bestrebung oder Tätigkeit beteiligt ist oder ‒ wenn eine Maßnahme gegen die Person in diesem erstgenannten Sinne allein nicht zur Erforschung des Sachverhalts ausreicht ‒ eine Person, die mit einer Person im erstgenannten Sinne in Kontakt steht und von der Bestrebung oder Tätigkeit Kenntnis hat oder derer sich die Person im erstgenannten Sinne zur Förderung der Bestrebung oder Tätigkeit bedient. Auf der Grundlage von Art. 19a Abs. 1 BayVSG dürfen technische Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen und zum Abhören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes nur dann verdeckt eingesetzt werden, wenn dies zur Erforschung einer Bestrebung unerlässlich ist, die auf die Begehung besonders schwerer Straftaten gerichtet ist, welche die in § 3 BVerfSchG genannten Schutzgüter gefährden und die weiteren gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind. Schließlich ist eine Übermittlung von mit nachrichtendienstlichen Mitteln erlangten personenbezogenen Daten und Informationen gemäß Art. 25 BayVSG nur zum Schutz eines Rechtsguts von herausragendem öffentlichem Interesse zulässig, was einer Begrenzung auf besonders schwere Straftaten entspricht. Außerdem müssen die nach Maßgabe der Urteilsgründe an den jeweiligen Übermittlungsanlass zu stellenden Anforderungen (Übermittlungsschwellen) erfüllt sein.

Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

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