Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 14.04.2020 – 13 MN 63/20

Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 14.04.2020 – 13 MN 63/20

1. Adressat von Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG können nicht nur Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider, sondern auch sonstige Dritte sein. Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr.

2. „Schutzmaßnahmen“ im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können auch Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen sein.

3. Nach § 28 Abs. 1 IfSG dürfen nicht alle und auch nicht solche Maßnahmen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden, sondern nur die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendigen Maßnahmen angeordnet werden. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen.
Tenor

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird der Antrag des Antragstellers abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller und der Antragsgegner je zur Hälfte.

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes gegen Regelungen der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie betreffend Autowaschanlagen.

Der Antragsteller ist Betreiber einer Tankstelle mit Autowaschanlage in A-Stadt.

Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 2. April 2020 die (2.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie. Diese Verordnung wurde im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 3. April 2020, S. 55, verkündet und trat am 4. April 2020 in Kraft. Die Verordnung sah unter anderem folgende Regelung vor:

§ 1(3) 1Für den Publikumsverkehr und Besuche sind geschlossen:8. Handyläden, Telefonshops, Autowaschanlagen.

Der Antragsteller hat am 6. April 2020 bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einen Antrag auf Durchführung des Normenkontrollverfahrens (13 KN 62/20) und einen darauf bezogenen Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung (13 MN 63/20) gestellt. Er macht geltend, die in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 Alt. 3 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 angeordnete Schließung von Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und für Besuche sei unwirksam. Die Verordnung verstoße gegen das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV. Für die angeordnete Schließung der Autowaschanlagen fehle auch eine Ermächtigungsgrundlage. Mit einer Verordnung nach § 32 IfSG dürften nur Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG getroffen werden. Der hier allein einschlägige § 28 IfSG gestatte allein ein Verbot von Veranstaltungen, sonstigen Ansammlungen und Gemeinschaftseinrichtungen, die herkömmlicherweise mit einem körperlich nahen Kontakt der Besucher verbunden seien. Hieran fehle es bei Autowaschanlagen von vorneherein. Unabhängig davon sei die Schließung von Autowaschanlagen jedenfalls nicht verhältnismäßig. Die Maßnahme sei zur Erreichung infektionsschutzrechtlicher Ziele schon nicht geeignet, da bei ordnungsgemäßem Betrieb der Autowaschanlage eine Erhöhung des allgemeinen Infektionsrisikos und auch des Risikos für andere Tankstellenkunden nicht zu besorgen sei. Beim Erwerb des Tickets für die Waschanlage im Verkaufsraum der Tankstelle würden die verordneten Abstandsgebote eingehalten. Diese würden durch eine Vielzahl von Warnhinweisen verdeutlicht. Der Kundenlauf werde durch auf dem Boden aufgebrachte Markierungen gesteuert. Im Kassenbereich sei eine Plexiglas-Spuckschutzwand angebracht. Die Waschanlage sei räumlich von der übrigen Tankstelle getrennt. Wartende müssten vor der Einfahrt in die Waschanlage einen Abstand von 5 m einhalten. Mittels des erworbenen Waschtickets werde an der Autowaschanlage der automatisierte Waschvorgang gestartet. Der Kunde könne während des Waschvorgangs im Fahrzeug verbleiben. Die Schließung der Autowaschanlagen sei auch nicht erforderlich, da gleich geeignete mildere Maßnahmen zur Verfügung stünden. Der Antragsgegner könne etwa alle sich im öffentlichen Raum bewegenden Personen zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes verpflichten. Die Schließung der Autowaschanlage sei für ihn auch unzumutbar. Der anteilige Rohgewinn aus dem Betrieb der Waschanlage habe in den vergangenen acht Jahren im Monat April zwischen 28,40 und 45,56% und im Durchschnitt 38,47% betragen. Hinzu kämen geringere Umsätze im Tankstellen-shop. Diese erheblichen Einnahmeverluste gefährdeten die Wirtschaftlichkeit des Gesamtbetriebs und könnten durch eine Reduktion der Betriebskosten nicht ausgeglichen werden, da der Waschanlagenbetrieb automatisiert sei. Neben der Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG sei die Schließung der Autowaschanlagen auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar. Eine Autowaschanlage sei mit den anderen in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Verordnung genannten Geschäften, den Handyläden und Telefonshops, nicht vergleichbar, da diese in Beratungs- und Verkaufsgesprächen einen unmittelbaren persönlichen Kontakt zum Kunden erforderten. Auch die Öffnung von Kraftfahrzeug- und Fahrradwerkstätten, Blumenläden, Reinigungen sowie Bau- und Gartenmärkten sei angesichts eines höheren Infektionsrisikos und einer nicht offensichtlichen Notwendigkeit gleichheitssatzwidrig. Eine einstweilige Außervollzugsetzung der angefochtenen Verordnungsregelung sei zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes erforderlich. Die Verordnung trete mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft und bis zu diesem Zeitpunkt sei eine Entscheidung über den in der Hauptsache erhobenen Normenkontrollantrag nicht zu erwarten. Sein Interesse an einer Außervollzugsetzung überwiege das weitere Festhalten an der Verordnung. Diese sei offensichtlich und eklatant rechtswidrig. Die Grundrechtseingriffe seien irreversibel und mit vermehrten Infektionsfällen sei nicht zu rechnen.

Der Antragsteller hat zunächst beantragt,

den Vollzug des § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) einstweilig auszusetzen, soweit dort die Schließung von Autowaschanlagen für den Publikumsverkehr und Besuche verordnet wurde.

Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 7. April 2020 die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie. Diese Verordnung wurde im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 7. April 2020, S. 63, verkündet und trat am 8. April 2020 in Kraft. Die Verordnung sieht unter anderem folgende Regelungen vor:

§ 1(3) 1Für den Publikumsverkehr und Besuche sind geschlossen:8. Handyläden, Telefonshops.

§ 2(1) Kontakte einer Person außerhalb der eigenen Wohnung sind nur erlaubt, wenn dabei die in den Absätzen 2 und 3 genannten Bedingungen eingehalten werden.(2) 1In der Öffentlichkeit einschließlich des Öffentlichen Personenverkehrs hat jede Person soweit möglich einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einzuhalten. 2Dies gilt auch für die körperliche oder sportliche Betätigung im Freien, nicht jedoch gegenüber solchen Personen, mit denen die pflichtige Person in einer gemeinsamen Wohnung wohnt. 3Verhaltensweisen in der Öffentlichkeit, die das Abstandsgebot nach Satz 1 gefährden, sind untersagt. 4Dies gilt insbesondere für Gruppenbildungen, Picknick oder Grillen im Freien.(3) 1Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist vorbehaltlich des Satzes 2 jeder einzelnen Person gestattet. 2Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum sind auf höchstens zwei Personen beschränkt; hiervon ausgenommen sind Zusammenkünfte von Angehörigen sowie Personen, die in einer gemeinsamen Wohnung leben. 3Ebenfalls ausgenommen sind Ansammlungen von Personen, die sich in einem Wartebereich des Öffentlichen Personenverkehrs unter Wahrung eines Mindestabstandes von 1,5 Metern zu anderen Personen aufhalten.

§ 3Unter den Voraussetzungen des § 2 zulässig sind insbesondere die nachfolgend genannten Verhaltensweisen:9. die Nutzung von Autowaschanlagen für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden;

§ 13(1) Diese Verordnung tritt am 8. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft.(2) Die Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) tritt mit Ablauf des 7. April 2020 außer Kraft.

Mit Schriftsatz vom 8. April 2020 hat der Antragsteller seinen ursprünglich gestellten Antrag für erledigt erklärt und sein Begehren dahin erweitert, § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie einstweilig außer Vollzug zu setzen. Auch den in der Hauptsache gestellten Normenkontrollantrag hat der Antragsteller dahin erweitert. Die Neuregelung betreffend Autowaschanlagen führe zwar zu geringeren wirtschaftlichen Einbußen als das vorangegangene generelle Verbot. Sie führe gleichwohl zu erheblichen Grundrechtsverletzungen. Verstöße gegen die Verordnungsregelung seien bußgeldbewehrt. Auch die neu erlassene Verordnung verfüge nicht über eine einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage und sei verfassungswidrig. § 28 IfSG ermächtige von vorneherein nicht zu Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit, in die Berufsfreiheit und das Eigentumsgrundrecht. Denn diese Grundrechte seien in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG nicht erwähnt. Die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG seien nicht mehr erfüllt. Seit dem 8. April 2020 seien die Infektionszahlen rückläufig. Der vom Antragsgegner behauptete rasante Anstieg von Fallzahlen bestehe nicht mehr. Die Gesamtmortalität aller Infizierten liege nach neueren Erkenntnissen bei deutlich unter 1%. Die danach schon geringe Infektionsgefahr erhöhe sich durch die nach § 3 Nr. 9 der Verordnung untersagten Handlungen nicht. Die Regelung in § 3 Nr. 9 der Verordnung sei unbestimmt, missverständlich und mache dem Normadressaten ihre Anwendung geradezu unmöglich. Es bleibe ungeklärt, was “Nutzfahrzeuge” seien. Auch könne er als Waschanlagenbetreiber allein anhand des Fahrzeugs nicht erkennen, ob ein Nutzfahrzeug gewerblich oder dienstlich genutzt werde. Völlig unklar sei auch der Begriff “vollautomatische Reinigung”. Die zur Nutzung dieser berechtigten “privat genutzten” Fahrzeuge seien ebenfalls nicht äußerlich erkennbar. Die Untersagung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die in der Regelung getroffene Differenzierung sei insgesamt sachfremd. Das Infektionsschutzgesetz gestatte Maßnahmen zum Schutz von Menschen vor übertragbaren Krankheiten. Dies schließe eine Differenzierung nach Fahrzeug- und Waschanlagentypen aus. Zudem würden die Betreiber vollautomatischer Reinigungen einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil erlangen. Ausreichend sei jedenfalls die Einhaltung des Abstandsgebots nach § 2 der Verordnung.

Der Antragsteller beantragt,

den Vollzug des § 3 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) einstweilig auszusetzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er verteidigt die angefochtenen Verordnungen. Die verordneten Beschränkungen seien erforderlich, um eine weitere Ausbreitung der Krankheit und eine damit verbundene Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern. Bei der gebotenen aktuellen Bewertung der dynamischen Sach- und Infektionslage sei zunächst die vollständige Schließung der Autowaschanlagen erforderlich gewesen. Diese Erforderlichkeit sei nach neuer Beurteilung der aktuellen Gefahrenlage ab dem 8. April 2020 entfallen und für privat genutzte Fahrzeuge eine “Erlaubnisbegrenzung auf automatische Waschstraßen” erfolgt. Diese seien dadurch gekennzeichnet, dass sämtliche Reinigungsschritte maschinell durchgeführt würden. Im Gegensatz zu vollautomatischen Waschstraßen komme es bei einer persönlichen Vor- und Nachreinigung zu einer längeren Verweildauer der Kunden und damit zu einer Erhöhung des Verbreitungsrisikos. Dies müsse weiterhin verhindert werden. Das allgemeine Abstandsgebot sei hierfür nicht ausreichend. Zum einen sei der Platz für mehrere Kunden der Autowaschanlagen, gegebenenfalls auch der damit verbundenen Tankstelle, nicht immer gewährleistet. Zum anderen bestünde vermehrt physischer Kontakt zu den Reinigungsgeräten. Demgegenüber sei für dienstlich und gewerblich genutzte Fahrzeuge eine weitergehende Öffnung der Autowaschanlagen gerechtfertigt. Diese unterlägen anderen Anforderungen an Sauberkeit und Hygiene. Ihre weitere Nutzung könne von der Beseitigung vorhandener Kontaminationen, etwa bei dem Transport infizierter Personen, von Lebensmitteln oder Chemikalien, abhängig sein. Dem in der Verordnung verwendeten Begriff der “Nutzfahrzeuge” komme keine eigenständige Bedeutung zu. Zwar könnten nach allgemeinem Sprachgebrauch hierunter alle Kraftfahrzeuge unabhängig von dem Fahrzeugtyp verstanden werden, die zur Beförderung von Personen und Lasten oder zum Ziehen von Anhängern bestimmt seien. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt der Verordnung sei aber die Art der Nutzung. Der ersten Fallvariante des § 3 Nr. 9 der Verordnung unterfielen alle dienstlich und gewerblich genutzten Fahrzeuge, der zweiten Fallvariante alle privat genutzten Fahrzeuge.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

1. Das Normenkontrolleilverfahren ist aufgrund der übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit es auf die einstweilige Außervollzugsetzung des § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 Alt. 3 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 gerichtet gewesen ist.

2. Im Übrigen bleibt der Normenkontrolleilantrag auf einstweilige Außervollzugsetzung des § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 ohne Erfolg. Der Antrag ist zulässig (a.), aber unbegründet (b.).

Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

a. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft und auch sonst zulässig.

Die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 16 ff.).

Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Er ist Inhaber einer Tankstelle und Autowaschanlage in A-Stadt. Die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 angeordneten Beschränkungen für die Nutzung von Autowaschanlagen lassen es möglich erscheinen, dass der Antragsteller jedenfalls in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG verletzt ist.

Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 15.9.2017 (Nds. MBl. S. 1288), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 18.11.2019 (Nds. MBl. S. 1618)).

Die antragsauswechselnde Änderung des Streitgegenstandes des Normenkontroll-eilantrages von ursprünglich § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 Alt. 3 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 zu (der Nachfolgeregelung in) § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 erachtet der Senat als sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.

b. Der Antrag ist aber unbegründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 – 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 – 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 – 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der noch streitgegenständliche Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung des § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 ohne Erfolg. Der in der Hauptsache zulässigerweise gestellte Normenkontrollantrag wird voraussichtlich unbegründet sein ((1)). Zudem überwiegen die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung ((2)).

(1) Der in der Hauptsache zulässigerweise gestellte Normenkontrollantrag (vgl. hierzu oben II.2.a.) bleibt voraussichtlich ohne Erfolg. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 formell und materiell rechtmäßig ist.

(a) Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung ist § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) mit Wirkung vom 28. März 2020 geänderten Fassung. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlagen, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, drängen sich dem Senat nicht auf (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 – 1 B 97/20 -, juris Rn. 24 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v. 7.4.2020 – 8 B 892/20.N -, juris Rn. 34 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.4.2020 – 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 36 ff.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 – 20 NE 20.632 -, juris Rn. 39 ff.; Beschl. v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 -, juris 17 f.).

(b) Anstelle der nach § 32 Satz 1 IfSG ermächtigten Landesregierung war aufgrund der nach § 32 Satz 2 IfSG gestatteten und durch § 3 Nr. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnung) vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. März 2017 (Nds. GVBl. S. 65), betätigten Subdelegation das Niedersächsische Ministerium für Gesundheit, Soziales und Gleichstellung zum Erlass der Verordnung zuständig.

Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV ist die Verordnung von der das Ministerium vertretenden Ministerin ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 7. April 2020, S. 63 ff., verkündet worden.

§ 13 Abs. 1 der Verordnung bestimmt, wie von Art. 45 Abs. 3 Satz 1 NV gefordert, den Tag des Inkrafttretens.

Auch dem Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 – 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 – juris Rn. 152 ff. (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG); Steinbach, in: Epping/Butzer u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 43 Rn. 20 m.w.N.) dürfte die (3.) Niedersächsische Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 genügen.

Die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 getroffene Regelung erscheint auch hinreichend bestimmt. Jedenfalls diese Verordnungsregelung lässt für die Regelungsadressaten ihren Inhalt und ihre Tragweite, insbesondere welche Handlungen verboten sind (vgl. zu den Anforderungen des Bestimmtheitserfordernisses: Bayerischer VGH, Urt. v. 13.2.2019 – 19 N 15.420 -, juris Rn. 125), noch hinreichend klar erkennen.

§ 3 Nr. 9 der Verordnung trifft eine Ausnahmeregelung von den Beschränkungen und Untersagungen von Dienstleistungen, wie sie in § 7 der Verordnung unter den dort in Absatz 1 (dringend notwendige Dienstleistungen) und Absatz 2 (nicht dringend notwendige Dienstleistungen) genannten Voraussetzungen bestimmt sind. Bei Einhaltung des allgemeinen Abstandsgebots nach § 2 der Verordnung erklärt § 3 Nr. 9 der Verordnung “die Nutzung von Autowaschanlagen für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge sowie für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden” ausnahmsweise für zulässig. Erlaubt ist danach die Nutzung in zwei Fallvarianten.

Zum einen “für die Reinigung gewerblich oder dienstlich eingesetzter Nutzfahrzeuge”. Diese Reinigung ist in allen Autowaschanlagen gleich welchen Typs (z.B. Portalwaschanlage, Waschstraße und Selbstbedienungs-Waschbox) ohne Einschränkungen gestattet. Dabei kommt dem verwendeten Begriff des “Nutzfahrzeugs”, der – soweit dies für den Senat ersichtlich ist – auch im juristischen Sprachgebrauch nicht allgemeingültig definiert ist (vgl. beispielsweise § 2 Nr. 1 der Verordnung über technische Kontrollen von Nutzfahrzeugen auf der Straße; § 6 Abs. 3 der Verordnung zur Sicherstellung des Straßenverkehrs), keine eigenständige Bedeutung zu. Maßgeblich ist vielmehr die gewerbliche oder dienstliche Nutzung eines Fahrzeugs.

Zum anderen ist die Nutzung von Autowaschanlagen erlaubt “für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden”. Privat genutzte Fahrzeuge gleich welchen Typs dürfen danach nur solche Autowaschanlagen in Anspruch nehmen, die eine “vollautomatische Reinigung” gewährleisten. Diese Voraussetzung erfüllt bei lebensnaher Betrachtung jede Autowaschanlage, die den eigentlichen Reinigungsvorgang unmittelbar ohne menschliche Arbeitskraft und allein maschinell erbringt, wie es regelmäßig bei Portalwaschanlagen und Waschstraßen der Fall ist. Abzugrenzen sind hier von der vollautomatischen Reinigung “vor- und nachgelagerte Reinigungsschritte”, die unmittelbar mit menschlicher Arbeitskraft erbracht werden. Diese sind untersagt, soweit sie “durch die Kundinnen und Kunden” selbst vorgenommen werden.

(c) Die so zu verstehende Regelung in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 dürfte auch die materiellen Voraussetzungen des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erfüllen.

Nach § 32 Satz 1 IfSG dürfen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnung entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden.

(aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt.

Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.

Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt. Weltweit sind derzeit mehr 1.700.000 Menschen mit dem Krankheitserreger infiziert und mehr als 111.000 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. WHO, Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 13.4.2020). Derzeit sind im Bundesgebiet mehr als 125.000 Menschen infiziert und mehr als 2.900 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 7.800 Menschen infiziert und mehr als 210 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch Institut (RKI), COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 14.4.2020).

COVID-19 ist jedenfalls eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome – ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik – Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa 3 ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 10.4.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/ NCOV2019/FAQ_Liste.html, Stand: 10.4.2020).

Auch wenn nach derzeitigen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, könnte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der bisher fehlenden Immunität und nicht verfügbarer Impfungen und spezifischer Therapien zu einer erheblichen Krankheitslast in Deutschland führen. Bei vielen schweren Verläufen muss mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) – vermutlich sogar deutlich – längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland können hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert. Dieser Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit, da weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit zur Verfügung stehen, nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl – gemeldeter – freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/DIVI-IntensivRegister_Tagesreport_2020_04_13.pdf, Stand: 13.4.2020). Neben der Entwicklung von Impfstoffen und spezifischen Therapien sowie der Stärkung des Gesundheitssystems und der Erhöhung der medizinischen Behandlungskapazitäten, die indes nicht sofort und nicht unbegrenzt möglich sind, bedarf es hierzu zuvörderst der Verhinderung der Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko, des Schaffens sozialer Distanz und ähnlich wirkender bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen sowie des gezielten Schutzes und der Unterstützung vulnerabler Gruppen (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Aktuelle Daten und Informationen zu Infektionskrankheiten und Public Health, Epidemiologisches Bulletin Nr. 12/2020 v. 19.3.2020, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/ 2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.3.2020).

Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten die zuständigen Behörden zum Handeln (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 – juris Rn. 23).

(bb) Der Senat vermag derzeit auch keine relevanten Fehler des vom Antragsgegner bei Erlass des § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 betätigten Ermessens festzustellen.

Dies gilt zunächst für den durch die Regelung betroffenen Adressatenkreis. Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als “Störer” anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte (“Nichtstörer”) Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 212 f. – juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 – OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).

Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 216 – juris Rn. 32).

Auch Art und Umfang der vom Antragsgegner konkret gewählten Schutzmaßnahme sind nicht ersichtlich ermessensfehlerhaft.

§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 213 – juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der “Schutzmaßnahmen” ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 – 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). “Schutzmaßnahmen” im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können daher auch Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen sein (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 -, juris Rn. 11 ff. (Schließung von Einzelhandelsgeschäften)). Dem steht nicht entgegen, dass § 31 IfSG eine Regelung für die Untersagung beruflicher Tätigkeiten gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen, Ausscheidern und sonstigen Personen trifft. Denn diese Regelung ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (“insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten”) nicht abschließend. Auch die mangelnde Erwähnung der Grundrechte nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG steht der dargestellten Auslegung nicht entgegen. Denn das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, welches § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG zu erfüllen sucht, besteht nur, soweit im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG “ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann”. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.5.1970 – 1 BvR 657/68 -, BVerfGE 28, 282, 289 – juris Rn. 26 ff. (zu Art. 5 Abs. 2 GG); Beschl. v. 12.1.1967 – 1 BvR 168/64 -, BVerfGE 21, 92, 93 – juris Rn. 4 (zu Art. 14 GG); Urt. v. 29.7.1959 – 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, 99 – juris Rn. 41 (zu Art. 2 Abs. 1 GG). Hierzu zählen auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und des Eigentumsschutzes nach Art. 14 Abs. 1 GG.

Der danach weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall “notwendig” sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).

Die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 vorgesehene und nach Vorstehendem ihrer Art nach zulässige Beschränkung der unternehmerischen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich ist auch in ihrem konkreten Umfang voraussichtlich nicht zu beanstanden. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die vom Antragsgegner getroffene Beschränkung zur Erreichung der mit der Anordnung verfolgten Ziele (siehe hierzu im Einzelnen oben II.2.b.(1)(c)(aa)) nicht notwendig ist, sind für den Senat nicht ersichtlich.

Das auch nach einem nun bereits mehrere Wochen andauernden Infektionsgeschehen unverändert legitime Ziel der Verhinderung der Ausbreitung der von COVID-19, der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, kann nur erreicht werden, wenn neben der Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko sowie dem gezielten Schutz und der Unterstützung vulnerabler Gruppen auch “soziale” Distanz, vornehmlich verstanden als körperliche Distanz, geschaffen und ähnlich wirkende bevölkerungsbezogene antiepidemische Maßnahmen ergriffen werden. Dies kann auch Beschränkungen des unmittelbaren Kontakts zwischen verschiedenen Personen, gleich ob im öffentlichen oder im privaten Raum, rechtfertigen. Dies betrifft insbesondere Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.

Zur Erreichung dieses legitimen Ziels ist die in § 3 Nr. 9 der (3.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April 2020 vorgenommene Beschränkung der Nutzung von Autowaschanlagen “für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden” geeignet und auch erforderlich. Es handelt sich um eine Detailregelung zu dem allgemeinen Abstandsgebot des § 2 der Verordnung, das der Senat auch zum jetzigen Zeitpunkt und unter Berücksichtigung des bisherigen Infektionsgeschehens und der Wirkung bereits getroffener Maßnahmen als eine zentrale und zwingend notwendige Schutzmaßnahme zur Verhinderung der Ausbreitung des Infektionsgeschehens ansieht. In Ausformung dieses Abstandsgebots beschränkt § 3 Nr. 9 der Verordnung gerade solche Bereiche von Autowaschanlagen, in denen Leistungen unmittelbar mit menschlicher Arbeitskraft erbracht werden. In diesen Bereichen wird der gebotene Abstand zwischen mehreren Personen zwar nicht zwangsläufig unterschritten. Die Gefahr der Nichteinhaltung des gebotenen Abstands sowie der unachtsamen Verwendung von Reinigungsgeräten und damit die Infektionsgefahr sind aber erhöht. Angesichts der hohen Infektiosität von SARS-CoV-2 (siehe hierzu oben II.2.b.(1)(c)(aa)) kann die vorgesehene Beschränkung daher durchaus als zur Gefahrvermeidung erforderlich angesehen werden. Derzeit bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Gefahrenbeurteilung nicht einheitlich für das gesamte Land Niedersachsen durch eine Rechtsverordnung nach § 32 IfSG getroffen werden durfte.

Die vorgenommene Beschränkung der Nutzung von Autowaschanlagen “für die vollautomatische Reinigung privat genutzter Fahrzeuge ohne Durchführung vor- und nachgelagerter Reinigungsschritte durch die Kundinnen und Kunden” führt auch nicht zu einer unangemessenen Belastung des Antragsgegners.

Der mit der Beschränkung fraglos verbundene Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 2 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG manifestiert sich tatsächlich in Umsatzeinbußen. Der Antragsteller verliert Umsätze aus einer angebotenen nicht vollautomatischen Reinigung sowie vor- und nachgelagerten Reinigungsschritten durch die Kundinnen und Kunden. Die konkrete Höhe dieser Umsatzeinbußen hat der Antragsteller indes nicht beziffert. Hinzu kommt, dass die Beschränkung gemäß § 13 Abs. 1 der Verordnung bis zum Ablauf des 19. April 2020 befristet ist. Dem danach nur als gering zu gewichtenden Eingriff stehen überwiegende öffentliche Interessen gegenüber. Denn die den Eingriff bewirkende Maßnahme ist zur Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 – juris Rn. 119 m.w.N.), derzeit notwendig.

Die vom Antragsteller darüber hinaus geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vermag der Senat nicht festzustellen.

Eine solche Verletzung liegt nicht in der Differenzierung zwischen einerseits gewerblich oder dienstlich genutzten Fahrzeugen und andererseits privat genutzten Fahrzeugen, wie sie § 3 Nr. 9 der Verordnung vorsieht. Denn insoweit ist nach den für den Senat nachvollziehbaren Darstellungen des Antragsgegners ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung gegeben.

Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Verordnung keine einheitlichen Ge- und Verbote für alle unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen vorsieht. Denn auch die insoweit getroffene Unterscheidung kann sachlich gerechtfertigt sein. Dabei ist die sachliche Rechtfertigung – entgegen der Auffassung des Antragstellers – nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten.

(2) Schließlich überwiegen auch die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung.

Dabei erlangen die erörterten Erfolgsaussichten des in der Hauptsache gestellten oder zu stellenden Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Normenkontrolleilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die angegriffene Norm erhebliche Grundrechtseingriffe bewirkt, sodass sich das Normenkontrolleilverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweist (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 – 20 NE 20.632 -, juris Rn. 31).

Das auch danach allenfalls geringe Gewicht des Interesses des Antragstellers an einer einstweiligen Außervollzugsetzung der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens wird durch andere individuelle Umstände nicht relevant erhöht. Er hat wesentliche oder schwerwiegende Nachteile, etwa eine Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz, durch den weiteren Normvollzug nicht ansatzweise aufgezeigt.

Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens schwer. Denn ohne diesen würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen nach derzeitigen Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v 7.4.2020 – 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10).

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie berücksichtigt, dass hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Normenkontrolleilverfahrens (siehe oben II.1.) voraussichtlich der Antragsteller obsiegt hätte, da das vollständige Verbot der Öffnung von Autowaschanlagen in § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 der (2.) Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 2. April 2020 nicht als “notwendige” Schutzmaßnahme im Sinne der §§ 32, 28 Abs. 1 IfSG angesehen werden konnte. Es bestehen keine nachvollziehbaren Anhaltspunkte dafür, dass die zunächst auch verbotene Nutzung vollautomatischer Autowaschanlagen zur Verhinderung der Ausbreitung des Infektionsgeschehens objektiv erforderlich gewesen ist.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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