Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.11.2020 – 13 MN 448/20

Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.11.2020 – 13 MN 448/20

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe

I. Der sinngemäß gestellte Antrag,

die §§ 1 Satz 2, 2, 3, 5, 7 Abs. 1 Satz 4 und 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368) vorläufig außer Vollzug zu setzen,

bleibt ohne Erfolg. Der Antrag ist teilweise bereits unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).

Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

1. Der Antrag ist teilweise bereits unzulässig.

a. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft. Die Niedersächsische Corona-Verordnung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 16 ff.).

b. Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 15.9.2017 (Nds. MBl. S. 1288), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 18.11.2019 (Nds. MBl. S. 1618)).

c. Der Antragstellerin fehlt für die von ihr angegriffenen Verordnungsregelungen betreffend

– die Kontaktbeschränkungen des § 2 (“(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur mit Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB) und Personen, die dem eigenen oder einem weiteren Hausstand angehören, insgesamt aber mit nicht mehr als zehn Personen aufhalten, wobei Kinder unter 12 Jahren nicht einzurechnen sind. 2Satz 1 gilt nicht für Versammlungen im Sinne des § 2 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes. (2) 1Jede Person hat in der Öffentlichkeit, in den für einen Besuchs- oder Kundenverkehr geöffneten Einrichtungen und Veranstaltungen jeglicher Art sowie in den übrigen in dieser Verordnung geregelten Fällen soweit möglich einen Abstand von mindestens 1,5 Metern zu jeder anderen Person einzuhalten (Abstandsgebot); die Regelungen dieser Verordnung über Beschränkungen und Verbote von Veranstaltungen, Dienstleistungen und des Betriebs von Einrichtungen bleiben unberührt. 2Kann eine Person das Abstandsgebot in der Öffentlichkeit unter freiem Himmel nach Satz 1 nicht nur vorübergehend nicht einhalten, so hat sie eine Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 zu tragen; im Übrigen bleibt § 3 unberührt. (3) Das Abstandsgebot nach Absatz 2 gilt nicht 1. gegenüber den Personen im Sinne des Absatzes 1, 2. in Gruppen von Kindern bis zu einem Alter von 12 Jahren, 3. im Zusammenhang mit der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit oder einer Tätigkeit zur Gefahrenabwehr, 4. im Zusammenhang mit der Wahrnehmung eines politischen Mandats, 5. bei Veranstaltungen und Sitzungen des Niedersächsischen Landtags, seiner Gremien und Fraktionen und von kommunalen Vertretungen, deren Gremien, Fraktionen und Gruppen sowie bei Versammlungen von Parteien und Wählergruppen zur Aufstellung ihrer Bewerberinnen und Bewerber nach den jeweiligen wahlrechtlichen Regelungen für bevorstehende Wahlen, 6. im Bereich der beruflichen Aus-, Fort- oder Weiterbildung, 7. im Rahmen der Aus- und Fortbildung im Bereich des Brand- und Katastrophenschutzes sowie des Rettungsdienstes, 8. im Rahmen von Einrichtungen und Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe, insbesondere der Sozialen Gruppenarbeit nach § 29 des Achten Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB VIII) sowie der Erziehung in einer Tagesgruppe nach § 32 SGB VIII, 9. im Rahmen von Angeboten der Jugendarbeit nach § 11 SGB VIII, der Jugendsozialarbeit nach § 13 SGB VIII und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes nach § 14 SGB VIII, 10. bei sportlicher Betätigung zu zweit oder mit Personen des eigenen Hausstands. (4) Die Betreiberinnen und Betreiber einer Einrichtung und die Veranstalterinnen und Veranstalter einer Veranstaltung im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 haben auf die Pflicht zur Einhaltung des Abstandsgebots nach Absatz 2 hinzuweisen und auf die Einhaltung dieser Pflicht hinzuwirken.”),

– die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in §§ 1 Satz 2 (“Kann eine Person den Abstand nicht einhalten, so hat sie eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.”), 2 Abs. 2 Satz 2 (“Kann eine Person das Abstandsgebot in der Öffentlichkeit unter freiem Himmel nach Satz 1 nicht nur vorübergehend nicht einhalten, so hat sie eine Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 zu tragen; im Übrigen bleibt § 3 unberührt.”), 3 (“(1) 1Jede Person hat, unbeschadet der Regelungen dieser Verordnung über Beschränkungen und Verbote von Veranstaltungen, Dienstleistungen und des Betriebs von Einrichtungen, in geschlossenen Räumen, die öffentlich oder im Rahmen eines Besuchs- oder Kundenverkehrs zugänglich sind, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. 2Dies gilt auch für Personen, die 1. Tätigkeiten und Dienstleistungen ausüben, die eine Unterschreitung des Abstandsgebots nach § 2 Abs. 2 naturgemäß erfordern, insbesondere im Rahmen der Gesundheitsversorgung, der Pflege von Personen, des Handels, der Gastronomie und der körpernahen Dienstleistungen, 2. Verkehrsmittel des Personenverkehrs oder die dazugehörigen Einrichtungen wie zum Beispiel Haltestellen, Bahnhöfe, Flughäfen und Fähranleger nutzen, wobei Fahrzeugführerinnen und Fahrzeugführer ausgenommen sind, 3. an einer Veranstaltung in geschlossenen Räumen teilnehmen und 4. am Unterricht oder einer Prüfung in einem Fahrzeug im Rahmen einer Fahrausbildung oder Fahrlehrerausbildung teilnehmen. (2) 1Eine Mund-Nasen-Bedeckung soll unbeschadet des § 2 Abs. 2 Satz 2 auch jede Person an Örtlichkeiten in der Öffentlichkeit unter freiem Himmel, an denen sich Menschen entweder auf engem Raum oder nicht nur vorübergehend aufhalten, tragen, wenn in Bezug auf das Gebiet des Landkreises oder der kreisfreien Stadt, in dem oder in der die jeweils betreffende Örtlichkeit liegt, die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung 35 oder mehr Fälle je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt. 2Das für Gesundheit zuständige Ministerium gibt auf der Internetseite https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/Inzidenz-Ampel/ bekannt, in welchen Landkreisen und kreisfreien Städte die nach Satz 1 geregelte Zahl der Neuinfizierten erreicht ist. 3Ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe nach Satz 2 ist Satz 1 anzuwenden. 4Beträgt die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung 50 oder mehr Fälle je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen, so muss abweichend von Satz 1 jede Person an den Örtlichkeiten im Sinne des Satzes 1 eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen; im Übrigen sind die Sätze 1 bis 3 entsprechend anzuwenden. 5Die Landkreise und kreisfreien Städte legen in den Fällen der Sätze 1 und 4 durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung die betreffenden Örtlichkeiten im Sinne der Sätze 1 und 4 fest. (3) 1Eine Mund-Nasen-Bedeckung im Sinne der Absätze 1 und 2 ist jede geeignete textile oder textilähnliche Barriere, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine Ausbreitung von übertragungsfähigen Tröpfchenpartikeln durch Husten, Niesen und Aussprache verringert, unabhängig von einer Kennzeichnung oder zertifizierten Schutzkategorie. 2Die Mund-Nasen-Bedeckung ist nur geeignet, wenn sie eng anliegt. (4) Absatz 1 gilt nicht 1. in Bezug auf ausschließlich der privaten Nutzung dienende Räumlichkeiten der pflichtigen Person sowie privat oder beruflich genutzte Kraftfahrzeuge, soweit dies nicht in Absatz 1 Satz 2 Nr. 2 anders geregelt ist, 2. im Zusammenhang mit der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit, soweit dies nicht in Absatz 1 Satz 2 Nr. 1 anders geregelt ist, 3. im Zusammenhang mit der Wahrnehmung eines politischen Mandats, 4. bei Veranstaltungen und Sitzungen des Niedersächsischen Landtags, seiner Gremien und Fraktionen und von kommunalen Vertretungen, deren Gremien und Fraktionen, 5. im Rahmen von Einrichtungen und Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe bei der Sozialen Gruppenarbeit nach § 29 SGB VIII sowie bei der Erziehung in einer Tagesgruppe nach § 32 SGB VIII, 6. im Rahmen von Angeboten der Jugendarbeit nach § 11 SGB VIII, der Jugendsozialarbeit nach § 13 SGB VIII und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes nach § 14 SGB VIII, wobei § 13 Abs. 1 und 2 entsprechend gilt, 7. bei sportlicher Betätigung, 8. im Rahmen des Betriebs einer Musikschule, wenn die musikalische Aktivität, zum Beispiel das Spielen eines Blasinstruments oder die Gesangsausbildung, das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ausschließt, allerdings nur im Rahmen der Einzelausbildung. (5) Abweichend von Absatz 1 darf während einer Veranstaltung, an der die Besucherinnen und Besucher sitzend teilnehmen, die pflichtige Person die Mund-Nasen-Bedeckung abnehmen, soweit und solange sie einen Sitzplatz eingenommen hat und das Abstandsgebot nach § 2 Abs. 2 und 3 Nr. 1 eingehalten wird. (6) Personen, für die aufgrund einer körperlichen, geistigen oder psychischen Beeinträchtigung oder einer Vorerkrankung, zum Beispiel einer schweren Herz- oder Lungenerkrankung, das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nicht zumutbar ist und die dies durch ein ärztliches Attest oder eine vergleichbare amtliche Bescheinigung glaubhaft machen können, und Kinder bis zur Vollendung des 6. Lebensjahres sind von den Verpflichtungen nach den Absätzen 1, 2 und 5 ausgenommen. (7) 1Die Betreiberinnen, Betreiber und verantwortlichen Personen haben in Bezug auf die von ihnen zu verantwortenden Bereiche im Sinne des Absatzes 1 auf die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, hinzuweisen und auf die Einhaltung dieser Pflichten hinzuwirken. 2Die Betreiberinnen und Betreiber von Verkehrsmitteln des Personenverkehrs sind insbesondere verpflichtet, auf die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, durch Aushang sowie zusätzlich mit Durchsagen hinzuweisen und für deren Einhaltung zu werben; sie sollen innerbetrieblich sicherstellen, dass Personen ohne Mund-Nasen-Bedeckung im Rahmen der Kontrolltätigkeiten beim Verdacht eines Verstoßes gegen Absatz 1 im Einzelfall persönlich angesprochen, angemessen zur Einhaltung ermahnt und bei Bedarf erforderliche Gegenmaßnahmen ergriffen werden.”) und 7 Abs. 1 Satz 4 (“Soweit und solange eine Besucherin oder ein Besucher nicht nach Satz 1 sitzt, hat sie oder er eine Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 Abs. 1, 3 und 6 zu tragen.”),

– die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 (“(1) 1Im Rahmen des Zutritts oder der Nutzung einer Einrichtung oder der Teilnahme oder des Besuchs einer Veranstaltung hat, unbeschadet der Regelungen dieser Verordnung über Beschränkungen und Verbote von Veranstaltungen, Dienstleistungen und des Betriebs von Einrichtungen, 1. die Dienstleisterin oder der Dienstleister, die oder der eine Dienstleistung mit unmittelbarem Körperkontakt zu einer Kundin oder einem Kunden erbringt, 2. die Betreiberin oder der Betreiber einer Fahrschule, Fahrlehrerausbildungsstätte, Flugschule, einer anerkannten Aus- und Weiterbildungsstätte nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz oder einer Aus- und Weiterbildungsstätte für Triebwagenführer und anderes Personal im Bereich der Eisen- und Straßenbahnen oder einer ähnlichen Einrichtung, 3. die Betreiberin oder der Betreiber einer Mensa oder einer Kantine, 4. die Betreiberin oder der Betreiber einer Volkshochschule oder einer sonstigen öffentlichen oder privaten Bildungseinrichtung im außerschulischen Bereich, wie zum Beispiel in der Erwachsenenbildung, Familienbildung, Jugendbildung oder beruflichen Aus-, Fort- oder Weiterbildung, oder einer Musikschule, 5. die anbietende Stelle in Bezug auf den Besuch und die Inanspruchnahme eines gruppenbezogenen, nicht stationären, offenen Angebots der Kinder- und Jugendhilfe, insbesondere nach den §§ 11 und 13 SGB VIII, 6. die Leitung eines Krankenhauses, einer Vorsorgeeinrichtung oder einer Rehabilitationseinrichtung, 7. die Veranstalterin oder der Veranstalter einer Veranstaltung nach § 7 Abs. 1 personenbezogene Daten der besuchenden oder teilnehmenden Personen zu erheben und bei begründeten Zweifeln auf Plausibilität zu überprüfen, zum Beispiel durch Vorlage eines Personalausweises. 2Nach Satz 1 sind der Familienname, der Vorname, die vollständige Anschrift und eine Telefonnummer (Kontaktdaten) der jeweiligen Person sowie das Erhebungsdatum und die Erhebungsuhrzeit zu dokumentieren; bei dienstlichen Tätigkeiten genügen die dienstlichen Kontaktdaten der jeweiligen Person. 3Die Kontaktdaten sind für die Dauer von drei Wochen nach dem Ende des jeweiligen Ereignisses aufzubewahren, damit eine etwaige Infektionskette nachvollzogen werden kann. 4Die Dokumentation ist dem zuständigen Gesundheitsamt auf Verlangen vorzulegen. 5Es ist zu gewährleisten, dass unbefugte Dritte von den erhobenen Kontaktdaten keine Kenntnis erlangen. 6Spätestens einen Monat nach dem Ende des jeweiligen Ereignisses sind die Kontaktdaten zu löschen. 7Soweit gegenüber der oder dem zur Erhebung Verpflichteten Kontaktdaten angegeben werden, ist die besuchende oder teilnehmende Person zur vollständigen und wahrheitsgemäßen Angabe verpflichtet. 8Verweigert die besuchende oder teilnehmende Person die Kontaktdatenerhebung oder erfüllt sie ihre Pflicht nach Satz 7 nicht, so darf ein Zutritt zu der jeweiligen Einrichtung oder Veranstaltung nicht gewährt werden. (2) 1Behörden, Gerichte und Stellen, die Aufgaben im öffentlichen Interesse erfüllen oder in Ausübung öffentlicher Gewalt handeln, können im Rahmen des Zutritts zu den jeweiligen Gebäuden oder Räumlichkeiten ebenfalls Kontaktdaten nach Absatz 1 Satz 2 erheben; Absatz 1 Sätze 3 bis 7 gilt entsprechend. 2Wird die Angabe der Kontaktdaten verweigert oder werden die Kontaktdaten nicht entsprechend Absatz 1 Satz 7 angegeben, so kann ein Zutritt zu den jeweiligen Gebäuden und Räumlichkeiten verweigert werden.”) und

– das Betriebsverbot für Kosmetikstudios (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung: “Für den Publikumsverkehr und Besuche sind geschlossen 9. Betriebe der körpernahen Dienstleistungen oder der Körperpflege wie Kosmetikstudios, Massagepraxen, Tattoo-Studios und ähnliche Betriebe, ausgenommen a) Einrichtungen für medizinisch notwendige Behandlungen wie Praxen für Physiotherapie, Ergotherapie, Logopädie, Podologie oder Fußpflege und b) Betriebe des Friseurhandwerks”.)

aber teilweise die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag eine natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne dieser Bestimmung sind die gleichen Maßstäbe anzulegen wie bei der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.8.2005 – BVerwG 6 BN 1.05 -, juris Rn. 3 ff., insbes. 7; Urt. v. 26.2.1999 – BVerwG 4 CN 6.98 -, juris Rn. 9). Ausreichend, aber auch erforderlich ist es daher, dass die Antragstellerin hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in ihren subjektiven Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1998- BVerwG 4 CN 2.98 -, juris Rn. 8; Senatsbeschl. v. 29.7.2020 – 13 MN 280/20 -, juris Rn. 9).

Dies zugrunde gelegt, ist die Antragstellerin nur antragsbefugt, soweit sich ihr Antrag gegen Verordnungsregelungen richtet, die an sie adressiert sind und die eine sie belastende Wirkung entfalten können. Diese Voraussetzungen erachtet der Senat – mangels kaum konkreten Tatsachenvortrags der Antragstellerin nach amtswegiger Prüfung – nur für gegeben, soweit sich der Antrag der Antragstellerin gegen die Verordnungsregelungen betreffend

– die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung und die Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Beschränkungen nach § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– -die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung und zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht nach § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung

– und das Betriebsverbot für Kosmetikstudios in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung

richtet. Diese Regelungen sind auch an die Antragstellerin adressiert, erlegen ihr selbst Verhaltenspflichten auf und lassen es möglich erscheinen, dass sie in den Grundrechten der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, der informationellen Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG, der körperlichen Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, des Schutzes der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG und der Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie dem durch den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vermittelten allgemeinen Gleichheitsgrundrecht verletzt ist.

Im Übrigen fehlt der Antragstellerin die Antragsbefugnis und ihr Antrag ist bereits unzulässig.

2. Soweit der Antrag zulässig ist, ist er unbegründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. “Doppelhypothese” die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 – 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 – 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 – 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung der Verordnungsregelungen betreffend

– die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung und die Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Beschränkungen nach § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung und zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht nach § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und

– das Betriebsverbot für Kosmetikstudios in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

ohne Erfolg.

Der Senat vermag den Erfolg des in der Hauptsache gestellten Normenkontrollantrags derzeit nicht in Gänze verlässlich abzuschätzen (a.). Die danach gebotene Folgenabwägung führt nicht dazu, dass die von der Antragstellerin geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe überwiegen (b.).

a. Derzeit sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache gestellten Normenkontrollantrags jedenfalls hinsichtlich einzelner Verordnungsregelungen offen. Der Senat geht zwar davon aus, dass alle streitgegenständlichen Verordnungsregelungen auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage beruhen (1) und formell rechtmäßig sind (2). Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit bestehen auch nicht mit Blick auf das “Ob” eines staatlichen Handelns (3). Derzeit ist aber nicht verlässlich abzuschätzen, ob alle streitgegenständlichen Verordnungsregelungen als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG anzusehen (4) und mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren sind (5).

(1) Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung ist § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise (Corona-Steuerhilfegesetz) vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1385) geänderten Fassung.

Eine Verfassungswidrigkeit dieser Rechtsgrundlagen, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, ist für den Senat – ebenso wie offenbar für das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Spruchpraxis betreffend die Corona-Pandemie (vgl. bspw. BVerfG, Beschl. v. 15.7.2020 – 1 BvR 1630/20 -; v. 9.6.2020 – 1 BvR 1230/20 -; v. 28.4.2020 – 1 BvR 899/20 -, alle veröffentlicht in juris) – jedenfalls nicht offensichtlich (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 4.11.2020 – OVG 11 S 94/20 -, juris Rn. 28 ff.; Bayerischer VerfGH, Entsch. v. 21.10.2020 – Vf. 26-VII-20 -, juris Rn. 17 ff.; OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 – 1 B 97/20 -, juris Rn. 24 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v. 7.4.2020 – 8 B 892/20.N -, juris Rn. 34 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 26.10.2020 – 13 B 1581/20.NE -, juris Rn. 32 ff.; Beschl. v. 6.4. 2020 – 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 36 ff.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 – 20 NE 20.632 -, juris Rn. 39 ff.; Beschl. v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 -, juris 17 f.; offengelassen: VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 9.4.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 37 ff.).

Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. “Wesentlichkeitsdoktrin”, BVerfG, Urt. v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15 u.a. -, juris Rn. 199). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.9.2003 – 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 67 f. m.w.N.). Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15 u.a. -, juris Rn. 198 ff. m.w.N.). Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.9.2016 – 2 BvL 1/15 -, juris Rn. 54 ff. m.w.N.).

Nach der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen und auch nur gebotenen summarischen Prüfung ist für den Senat nicht offensichtlich, dass einerseits § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG und andererseits § 32 Satz 1 und 2 IfSG diesen Anforderungen nicht genügen könnten.

Mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat der Bundesgesetzgeber bewusst eine offene Generalklausel geschaffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 213 – juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.), ohne aber den zuständigen Infektionsschutzbehörden eine unzulässige Globalermächtigung zu erteilen. Der Bundesgesetzgeber hat für den fraglos eingriffsintensiven Bereich infektionsschutzrechtlichen staatlichen Handelns selbst bestimmt, dass die zuständigen Behörden nur dann, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, “die notwendigen Schutzmaßnahmen” treffen dürfen, und zwar insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, dies aber auch nur “soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist”.

Der Begriff der “Schutzmaßnahmen” ist dabei umfassend angelegt, um den Infektionsschutzbehörden insbesondere bei einem dynamischen, zügiges Eingreifen erfordernden Infektionsgeschehen ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen an die Hand zu geben (vgl. Senatsbeschl. v. 29.5.2020 – 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 – 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). Zugleich ist der Begriff der “Schutzmaßnahmen” nach Inhalt und Zweck der Rechtsgrundlage mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln hinreichend zu begrenzen. Danach umfasst er auch

– Verbote oder Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen weniger einzelner Personen (vgl. Senatsbeschl. v. 11.6.2020 – 13 MN 192/20 -, juris Rn. 49),

-Vorgaben, bestimmte Orte nur unter bestimmten Bedingungen, etwa nur mit einer Mund-Nasen-Bedeckung, zu betreten (vgl. Senatsbeschl. v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 -, juris Rn. 40),

– Vorgaben zur Erhebung, Aufbewahrung und Weitergabe von Kundenkontaktdaten und Aufenthaltszeiträumen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 23.6.2020 – 13 B 695/20.NE -, juris Rn. 43 ff.; a.A. VerfGH Saarland, Beschl. v. 28.8.2020 – Lv 15/20 -, juris) und

– Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen (vgl. mit zahlreichen Beispielen und weiteren Nachweisen: Senatsbeschl. v. 29.5.2020 – 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27).

Darüber hinaus sind dem behördlichen Einschreiten durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 – 1 B 97/20 -, juris Rn. 30). Dass diese durch Auslegung bestimmten Grenzen nicht vom Willen des Bundesgesetzgebers gedeckt wären, vermag der Senat nicht zu erkennen. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) den Satz 1 des § 28 Abs. 1 IfSG um den zweiten Halbsatz “sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten” ergänzt und gleichzeitig den bis dahin geltenden Satz 2 Halbsatz 2 gestrichen. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Änderung um eine bloße Anpassung aus Gründen der Normenklarheit handelt, besteht für den Senat kein vernünftiger Zweifel, dass damit der Gesetzgeber selbst hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht hat, dass über punktuell wirkende Maßnahmen hinaus allgemeine oder gleichsam flächendeckende Verbote erlassen werden können. Dafür spricht nicht nur der Wortlaut von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG. Auch der Umstand, dass es sich bei der Gesetzesänderung um eine Reaktion auf das aktuelle Bedürfnis zum Erlass von landesweit geltenden Schutzmaßnahmen handelt, trägt dieses Auslegungsergebnis, zumal der Gesetzgeber in Kenntnis der bereits erlassenen Länderverordnungen bei gleichzeitig bestehender Kritik an der ursprünglichen Gesetzesfassung gehandelt hat (so ausdrücklich OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.4.2020 – 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 52 m.w.N.). Eine weitergehende Konkretisierung der Eingriffsgrundlagen erscheint angesichts der Besonderheiten des Infektionsschutzrechts, die bei Eintritt eines Pandemiegeschehens kurzfristige Reaktionen des Verordnungsgebers auf sich ändernde Gefährdungslagen erforderlich machen können, verfassungsrechtlich nicht geboten.

Genügt danach § 28 Abs. 1 IfSG den an eine gesetzliche Rechtsgrundlage für staatliche Eingriffe zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß, gilt dies auch für die Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 und 2 IfSG. Denn diese Verordnungsermächtigung knüpft hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen auch an § 28 Abs. 1 IfSG an und ermächtigt die Landesregierungen bzw. von ihr befugte Stellen nur dazu, “unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen”. Der Gesetzgeber gibt also nicht verordnungstypisch einen Regelungsbereich in bestimmten Grenzen aus der Hand, um diesen der Exekutive zur eigenverantwortlichen abstrakten Ausfüllung zu übertragen. Die Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 und 2 IfSG stellt lediglich ein anderes technisches Instrument zur Verfügung, um konkret notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zu erlassen und insbesondere bei flächendeckenden Infektionsgeschehen nicht auf Einzel- oder Allgemeinverfügungen angewiesen zu sein, denen aber durchaus eine vergleichbare flächenhafte Wirkung zukommen kann.

In diesem Verfahren keiner Beurteilung bedürfen die Angriffe der Antragstellerin gegen § 5 IfSG (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, S. 9 ff.), da die allein streitgegenständliche Niedersächsische Corona-Verordnung auf diese Rechtsgrundlage nicht gestützt worden ist.

(2) Anhaltspunkte für eine formelle Rechtswidrigkeit der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 30. Oktober 2020 bestehen derzeit nicht.

Anstelle der nach § 32 Satz 1 IfSG ermächtigten Landesregierung war aufgrund der nach § 32 Satz 2 IfSG gestatteten und durch § 3 Nr. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnung) vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. August 2020 (Nds. GVBl. S. 266), betätigten Subdelegation das Niedersächsische Ministerium für Gesundheit, Soziales und Gleichstellung zum Erlass der Verordnung zuständig.

Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV ist die Verordnung von der das Ministerium vertretenden Ministerin ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368) verkündet worden.

§ 20 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung bestimmt, wie von Art. 45 Abs. 3 Satz 1 NV gefordert, den Tag des Inkrafttretens.

Auch dem Zitiergebot des Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 – 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 – juris Rn. 152 ff. (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG); Steinbach, in: Epping/Butzer u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 43 Rn. 20 m.w.N.) dürfte die Verordnung genügen.

Etwaige Verstöße des Antragsgegners gegen die Unterrichtungspflicht nach Art. 25 NV beeinflussen die Rechtmäßigkeit der Verordnung nicht (vgl. Niedersächsischer StGH, Beschl. v. 9.9.2020 – StGH 1/20 -, juris Rn. 9).

(3) Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen sind auch mit Blick auf das “Ob” eines staatlichen Handelns nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sind insoweit gegeben.

Nach § 32 Satz 1 IfSG dürfen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnung entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt.

Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.

Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt. Weltweit sind derzeit mehr 54.500.000 Menschen mit dem Krankheitserreger infiziert und mehr als 1.320.000 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. WHO, Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 17.11.2020). Derzeit sind im Bundesgebiet mehr als 815.000 Menschen infiziert und mehr als 12.800 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 56.100 Menschen infiziert und mehr als 900 Menschen infolge der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch-Institut (RKI), COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 17.11.2020). Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle rasant zu. Nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau ist aktuell ein starker Anstieg der Übertragungen auch in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Es kommt bundesweit zu Ausbruchsgeschehen. Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zunehmenden Anteil der Fälle ist aber die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt (vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.10.2020). Diese Gefährdungseinschätzung des RKI als nationaler Behörde nach § 4 Abs. 1 IfSG wird nach dem Dafürhalten des Senats durch vereinzelt geäußerte Zweifel (vgl. Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 29 ff.) an der Zuverlässigkeit der zum Nachweis von SARS-CoV-2 verwendeten sog. PCR-Tests nicht erschüttert (vgl. hierzu Bayerischer VGH, Beschl. v. 8.9.2020 – 20 NE 20.2001 -, juris Rn. 28).

COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege, aber auch anderer Organsysteme mit den Symptomen Husten, Fieber, Schnupfen sowie Geruchs- und Geschmacksverlust. Der Krankheitsverlauf variiert in Symptomatik und Schwere. Es wird angenommen, dass etwa 81% der diagnostizierten Personen einen milden, etwa 14% einen schwereren und etwa 5% einen kritischen Krankheitsverlauf zeigen. Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Männer, Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Nieren- und Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen beginnend etwa ein bis zwei Tage vor Symptombeginn und endend – bei mild-moderaten Erkrankungen – jedenfalls zehn Tage nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel (größere Tröpfchen und kleinere Aerosole), die beim Atmen, Husten, Sprechen und Niesen entstehen. Auch eine Übertragung durch kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70% der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 3,3 bis 3,8. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa 3 ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 85%. Laut der Daten aus dem deutschen Meldesystem werden etwa 14% der in Deutschland dem RKI übermittelten Fälle hospitalisiert. Unter hospitalisierten COVID-19-Patienten mit einer schweren akuten Atemwegserkrankung mussten 37% intensivmedizinisch behandelt und 17% beatmet werden. Die mediane Hospitalisierungsdauer von COVID-19-Patienten mit einer akuten respiratorischen Erkrankung beträgt 10 Tage und von COVID-19-Patienten mit einer Intensivbehandlung 16 Tage. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome – ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik – Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Eine Impfung ist in Deutschland nicht verfügbar. Verschiedene spezifische Therapieansätze (direkt antiviral wirksam, immunmodulatorisch wirksam) wurden und werden im Verlauf der Pandemie in Studien untersucht. Zwei Arzneimittel erwiesen sich jeweils in einer bestimmten Gruppe von Patienten mit COVID-19 als wirksam. Als direkt antiviral wirksames Arzneimittel erhielt Remdesivir am 3. Juli 2020 eine bedingte Zulassung zur Anwendung bei schwer erkrankten Patienten durch die Europäische Kommission. Als immunmodulatorisch wirksames Arzneimittel erhielt Dexamethason eine positive Bewertung durch die Europäische Kommission für die Anwendung bei bestimmten Patientengruppen mit einer Infektion durch SARS-CoV-2. Aufgrund der Neuartigkeit des Krankheitsbildes lassen sich keine zuverlässigen Aussagen zu Langzeitauswirkungen und (irreversiblen) Folgeschäden durch die Erkrankung bzw. ihre Behandlung (z.B. in Folge einer Langzeitbeatmung) treffen. Allerdings deuten Studiendaten darauf hin, dass an COVID-19 Erkrankte auch Wochen bzw. Monate nach der akuten Erkrankung noch Symptome aufweisen können.

Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 2.10.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 6.10.2020).

Auch wenn nach diesen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, kann das individuelle Risiko anhand der epidemiologischen und statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, sind derzeit noch nicht abschätzbar. Die Belastung des Gesundheitssystems hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (z.B. Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie ist aktuell in weiten Teilen Deutschlands bereits angespannt und kann sehr schnell weiter zunehmen, so dass das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung örtlich stark belastet werden. Deshalb bleiben intensive gesamtgesellschaftliche Gegenmaßnahmen nötig, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren. Die drei Säulen der Strategie bestehen in der Eindämmung (Containment, dazu gehört auch die Kontaktenachverfolgung), Protection (Schutz vulnerabler Gruppen) und Mitigation (Milderung der Folgen). Bei der Bewältigung der Pandemie müssen die verschiedenen Maßnahmen der Strategie zusammenwirken und sich gegenseitig verstärken, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren. Die massiven Anstrengungen auf allen Ebenen des Öffentlichen Gesundheitsdienstes stellen die Grundlage dar, die Infektionen in Deutschland so früh wie möglich zu erkennen und Ausbrüche und Infektionsketten einzudämmen. Um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich so weit wie möglich zu vermeiden, ist eine Intensivierung der gesamtgesellschaftlichen Anstrengungen nötig. Hier können junge Erwachsene und Jugendliche und Personen mit vielen sozialen Kontakten durch Einhaltung der empfohlenen Maßnahmen in ganz besonderer Weise dazu beitragen, Übertragungen zu verhindern. Es ist von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden (vgl. hierzu im Einzelnen: RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 11.11.2020).

Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten die zuständigen Behörden zum Handeln (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 – juris Rn. 23).

Zugleich steht damit fest, dass die Maßnahmen nicht auf die Rechtsgrundlage des § 16 Abs. 1 IfSG gestützt werden können. Denn die Rechtsgrundlagen einerseits des § 16 Abs. 1 IfSG im Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes “Verhütung übertragbarer Krankheiten” und andererseits des § 28 Abs. 1 IfSG im Fünften Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes “Bekämpfung übertragbarer Krankheiten” stehen in einem Exklusivitätsverhältnis zueinander; der Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 IfSG ist nur eröffnet, solange eine übertragbare Krankheit noch nicht aufgetreten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1971 – BVerwG I C 60.67 -, BVerwGE 39, 190, 192 f. – juris Rn. 28 (zu §§ 10 Abs. 1, 34 Abs. 1 BSeuchG a.F.); Senatsurt. v. 3.2.2011 – 13 LC 198/08 -, juris Rn. 40).

(4) Nach summarischer Prüfung ist aber nicht für alle streitgegenständlichen Verordnungsregelungen betreffend

– die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung und die Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Beschränkungen nach § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung und zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht nach § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

– die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und

– das Betriebsverbot für Kosmetikstudios in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung

verlässlich abzuschätzen, ob sie notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG sind.

(a) Dies gilt zwar nicht für den durch die Verordnungsregelungen betroffenen Adressatenkreis.

Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als “Störer” anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – auch (sonstige) Dritte (“Nichtstörer”) Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 f. – juris Rn. 25 f.; OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 – OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).

Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 216 – juris Rn. 32).

Nach der dargestellten Risikobewertung des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen Robert Koch-Instituts besteht für die Adressaten der hier zu beurteilenden Pflichten nach §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 1 Satz, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 4, 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 7 Satz 1, 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8, 7 Abs. 1 Satz 4 sowie 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung nach dem Dafürhalten des Senats entweder aufgrund der Eröffnung einer Gefahrenlage oder der Nähe zu einer solchen ein hinreichend konkreter Bezug zu einer Infektionsgefahr.

(b) Es ist aber offen, ob alle streitgegenständlichen Verordnungsregelungen auch nach Art und Umfang als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG anzusehen sind.

“Schutzmaßnahmen” im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können ihrer Art nach, wie dargestellt (siehe oben S. 13 f.), auch

– Verbote oder Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen weniger einzelner Personen (vgl. Senatsbeschl. v. 11.6.2020 – 13 MN 192/20 -, juris Rn. 49),

– Vorgaben, bestimmte Orte nur unter bestimmten Bedingungen, etwa nur mit einer Mund-Nasen-Bedeckung, zu betreten (vgl. Senatsbeschl. v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 -, juris Rn. 40),

– Vorgaben zur Erhebung, Aufbewahrung und Weitergabe von Kundenkontaktdaten und Aufenthaltszeiträumen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 23.6.2020 – 13 B 695/20.NE -, juris Rn. 43 ff.; a.A. VerfGH Saarland, Beschl. v. 28.8.2020 – Lv 15/20 -, juris) und

– Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen (vgl. mit zahlreichen Beispielen und weiteren Nachweisen: Senatsbeschl. v. 29.5.2020 – 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27)

sein, wie sie in den hier streitgegenständlichen Verordnungsregelungen bestimmt worden sind.

Dem steht mit Blick auf das in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Verordnung bestimmte Betriebsverbot nicht entgegen, dass § 31 IfSG eine Regelung für die Untersagung beruflicher Tätigkeiten gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen, Ausscheidern und sonstigen Personen trifft. Denn diese Regelung ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (“insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten”) nicht abschließend. Auch die mangelnde Erwähnung der Grundrechte nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG steht der dargestellten Auslegung nicht entgegen. Denn das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, welches § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG zu erfüllen sucht, besteht nur, soweit im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG “ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann”. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.5.1970 – 1 BvR 657/68 -, BVerfGE 28, 282, 289 – juris Rn. 26 ff. (zu Art. 5 Abs. 2 GG); Beschl. v. 12.1.1967 – 1 BvR 168/64 -, BVerfGE 21, 92, 93 – juris Rn. 4 (zu Art. 14 GG); Urt. v. 29.7.1959 – 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, 99 – juris Rn. 41 (zu Art. 2 Abs. 1 GG)). Hierzu zählen auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und des Eigentumsschutzes nach Art. 14 Abs. 1 GG.

Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG aber dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall “notwendig” sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 – 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).

(aa) Hier steht für den Senat außer Frage, dass der Verordnungsgeber mit den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen das legitime Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs von Ansteckungen und Krankheitsfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken.

(bb) Zur Erreichung dieser legitimen Ziele sind die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen angeordneten Maßnahmen auch geeignet.

(α) Angesichts der hohen Infektiosität und der dargestellten Übertragungswege steht für den Senat auch außer Zweifel, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen, wie sie § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vorgibt und wie sie § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung durchzusetzen sucht, geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern (vgl. Senatsbeschl. v. 11.6.2020 – 13 MN 192/20 -, juris Rn. 52).

(β) Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, wie sie unter anderem in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung bestimmt ist, und die damit korrespondierende Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht, wie sie sich aus § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ergibt, sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats unter Berücksichtigung des aktuellen Stands der wissenschaftlichen Erkenntnis zur Bekämpfung von Infektionen mit SARS-COV-2 grundsätzlich geeignet (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 28.10.2020 – 13 MN 390/20 -, juris Rn. 30; v. 14.8.2020 – 13 MN 300/20 -, juris Rn. 13 ff. m.w.N.). Demgegenüber verkennt die Antragstellerin den Prozess der wissenschaftlichen Erkenntnisgewinnung, wenn sie nur einzelne Publikationen zitiert, die sich kritisch mit der Wirksamkeit von Mund-Nasen-Bedeckungen auseinandersetzen. Wissenschaftliche Erkenntnisse werden nicht dadurch gewonnen, dass von allen Seiten gleichförmige Paradigmen wiederholt werden, sondern dadurch, dass sich aus verschiedenen Beiträgen und Sichtweisen eine Synthese bildet.

(γ) Die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ist geeignet, dem öffentlichen Gesundheitsdienst die notwendige Kontaktenachverfolgung zu ermöglichen und so zur Verhinderung der Verbreitung von SARS-CoV-2 beizutragen.

(δ) Auch das in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Betriebsverbot für Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben verfügt über die gebotene Eignung, weil es die Kontaktmöglichkeiten in den Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben beschränkt und verhindert, dass sich wechselnde Kunden und Gäste zu dieser Zeit in den Einrichtungen einfinden. Zudem werden die Kontaktmöglichkeiten auf dem Weg von und zu den Betrieben und die erhöhte Attraktivität des öffentlichen Raums durch die Schließung von Einrichtungen, wie den Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben, reduziert (vgl. Senatsbeschl. v. 10.11.2020 – 13 MN 412/20 -, juris Rn. 44).

(cc) Die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen getroffenen Schutzmaßnahmen durfte der Verordnungsgeber unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums auch für erforderlich halten.

(α) Mildere Mittel im Hinblick auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen drängen sich dem Senat nicht auf.

Dies gilt zum einen für die

– die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung und die Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Beschränkungen nach § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und

– die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung und zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht nach § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und

– die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung,

für die nicht ansatzweise ersichtlich ist, welche im Hinblick auf die Verhinderung der Infektionsverbreitung gleich wirksamen, aber weniger belastenden Maßnahmen in Betracht kommen sollen.

Dies gilt zum anderen auch für das Betriebsverbot für Kosmetikstudios in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Für den Senat steht nach seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen, mit einer Vielzahl regelmäßig einander unbekannter Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen (vgl. nur Senatsbeschl. v. 24.8.2020 – 13 MN 297/20 -, juris Rn. 30 ff. (Kinos); v. 14.8.2020 – 13 MN 283/20 -, juris Rn. 52 ff. (Feiern mit mehr als 50 Personen); v. 29.6.2020 – 13 MN 244/20 -, juris Rn. 35 (Clubs, Diskotheken und ähnliche Einrichtungen), v. 14.5.2020 – 13 MN 156/20 -, juris Rn. 31 (Fitnessstudios) und v. 29.10.2020 – 13 MN 393/20 -, juris Rn. 61 (Gastronomie)). Dies gilt insbesondere bei Tätigkeiten, die einen Körperkontakt zwischen wechselnden Personen notwendig machen.

Belastbare widerstreitende Erkenntnisse sind dem Bericht des RKI zum “Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland” nicht zu entnehmen. Das RKI konnte in einer “Quellensuche” (Datenstand: 11. August 2020) von insgesamt 202.225 übermittelten Fällen nur 55.141 Fälle bestimmten Ausbruchsgeschehen zuordnen und feststellen, in welchen von 30 unterschiedlichen, verschiedenste Lebensbereiche erfassenden Infektionsumfeldern sich diese ereignet haben (vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile). Feststellungen für das Infektionsumfeld der “Kosmetikstudios und ähnlichen Betriebe” wurden dabei nicht getroffen. Hieraus kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 42 ff.) aber nicht geschlossen werden, dass in Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben kein signifikantes Infektionsrisiko besteht. Hiergegen sprechen schon die begrenzte Art betrachteter Infektionsumfelder und die sehr hohe Zahl von Fällen, in denen ein Infektionsumfeld gar nicht festgestellt werden konnte. Dahinstehen lassen kann der Senat, ob der Verordnungsgeber alles ihm Mögliche und Zumutbare unternommen hat, um bessere Erkenntnisse über die Verbreitungswege und Infektionsumfelder zu erlangen. Denn selbst verneinendenfalls führte dies nach dem Dafürhalten des Senats nicht dazu, dass infektionsschutzrechtliche Schutzmaßnahmen auf der seit Pandemiebeginn nahezu unverändert dürftigen Erkenntnislage gar nicht mehr getroffen werden dürften und die Infektionsschutzbehörden gehalten wären, dem Geschehen seinen Lauf zu lassen.

In Bezug auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen mildere Mittel ergeben sich auch nicht aus bloßen Beschränkungen des Betriebs von Kosmetikstudios, etwa auf der Grundlage von Hygienekonzepten und deren notfalls zwangsweiser behördlicher Durchsetzung. Der Senat verkennt nicht, dass die Betreiberinnen und Betreiber der Kosmetikstudios und ähnlichen Betriebe in den vergangenen Monaten erhebliche Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung dieser Konzepte investiert haben. Ein regelmäßiges Vollzugsdefizit, dem – in gewissen Grenzen – durch verstärkte behördliche Kontrollen entgegengewirkt werden könnte (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 28.8.2020 – 13 MN 307/20 -, juris Rn. 32), ist nicht zu erkennen. Eine gewisse Wirksamkeit der Konzepte ist nicht zu leugnen, auch wenn diese mangels belastbarer tatsächlicher Erkenntnisse zum konkreten Infektionsumfeld nicht konkretisiert werden kann. Es ist angesichts der derzeitigen Infektionsdynamik aber nicht festzustellen, dass diese Konzepte infektionsschutzrechtlich eine vergleichbare Effektivität aufweisen, wie die Betriebsschließungen.

(β) Mildere Mittel sind auch im Hinblick auf das gebietsbezogene Infektionsgeschehen nicht ersichtlich.

Der Verordnungsgeber hat die Erforderlichkeit der in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen getroffenen Schutzmaßnahmen – anders als bei den zuvor angeordneten Beherbergungsverboten (vgl. Senatsbeschl. v. 15.10.2020 – 13 MN 371/20 -, juris Rn. 59) und Sperrzeiten im Gastronomiebereich (vgl. Senatsbeschl. v. 29.10.2020 – 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57) – ersichtlich nicht nur anhand der 7-Tage-Inzidenz, also der Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen, beurteilt, sondern, wie in dem von der Niedersächsischen Landesregierung erstellten “Handlungskonzept zur Bekämpfung des Infektionsgeschehens in der COVID 19 Pandemie” (veröffentlicht unter: www.stk.niedersachsen.de/startseite/presseinformationen/vorsorgliches-handlungskonzept-zur-bekampfung-eines-gegebenenfalls-weiter-ansteigenden-infektionsgeschehens-in-der-covid-19-pandemie-193263.html, Stand: 5.10.2020) vorgesehen, auch alle anderen für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände in seine Bewertung einbezogen (vgl. zu dieser Verpflichtung zuletzt: Senatsbeschl. v. 29.10.2020 – 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57). Nichts Anderes gilt für die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung an bestimmten Örtlichkeiten in der Öffentlichkeit unter freiem Himmel nach § 3 Abs. 2 Satz 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Diese (abweichend von der in § 3 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung getroffenen bloßen Soll-Regelung angeordnete) Verpflichtung wird zwar ausgelöst, wenn die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung 50 oder mehr Fälle je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt. Sie setzt aber weiter tatbestandlich voraus, dass sich an den Örtlichkeiten Menschen entweder auf engem Raum oder nicht nur vorübergehend aufhalten, und sie erfordert eine individuelle Festlegung dieser Örtlichkeiten durch Allgemeinverfügung der Landkreise oder kreisfreien Städte (vgl. § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung).

Die danach gegebene Bewertung rechtfertigt es, landesweit einheitliche infektionsschützende Maßnahmen zu ergreifen. Landesweit beträgt die 7-Tage-Inzidenz mehr als 100. Der weit überwiegende Teil der Landkreise und kreisfreien Städte weist eine 7-Tage-Inzidenz von mehr als 50 auf, welche die Grenze markiert, bis zu der die öffentliche Gesundheitsverwaltung in Deutschland zu einer Rückverfolgung der Infektionsketten maximal in der Lage ist und so das wichtige und legitime Ziel der Verhinderung der weiteren Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko noch erreicht werden kann (vgl. Senatsbeschl. v 5.6.2020 – 13 MN 195/20 -, juris Rn. 33). Wird diese Grenze in einem bestimmten Gebiet überschritten, bestehen auch nach dem Dafürhalten des Senats durchaus tatsächliche Anhaltspunkte für ein dynamisches Infektionsgeschehen und eine erhöhte Infektionswahrscheinlichkeit. Hinzu kommt ein landesweit diffuses Infektionsgeschehen. Auch wenn es deutliche regionale Unterschiede in der Verteilung gibt, steigen die Zahlen von Neuinfektionen flächendeckend an und sind die Ausbruchsgeschehen weit überwiegend keinen bestimmten Ereignissen oder Örtlichkeiten mehr zuzuordnen. Die örtlichen Gesundheitsämter sind trotz personeller Verstärkung häufig nicht mehr in der Lage, Infektionsketten nachzuverfolgen. Die Verdoppelungsrate hat sich von weit über 30 Tagen im Sommer auf 7 Tage im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnungsregelungen reduziert. Die Zahl infizierter und erkrankter Menschen, die älter als 60 Jahre sind und die ein höheres Risiko für einen schweren Krankheitsverlauf haben, ist drastisch angestiegen. Auch die Sterbefallzahlen und die Auslastung medizinischer und insbesondere intensivmedizinischer Kapazitäten steigen stetig an, wobei der Antragsgegner seine Maßnahmen nicht erst dann treffen darf, wenn diese (nahezu) erschöpft sind (vgl. hierzu im Einzelnen die Angaben des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes unter https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/ und des RKI im täglichen Lagebericht unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html?nn=13490888). Der Hinweis der Antragstellerin (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 23 ff.) auf eine mangelnde Überlastung des Gesundheitssystems durch COVID-19-Erkrankte und die mangelnde Prognose eines konkreten Überlastungszeitpunkts geht daher ins Leere. Gleiches gilt für ihre Anmerkung zum vermeintlichen Fehlen einer steigenden Inanspruchnahme intensivmedizinischer Kapazitäten, die schon für sich nicht zutrifft (vgl. die Angaben im DIVI-Intensivregister zur Gesamtzahl freier intensivmedizinscher Behandlungskapazitäten am 16.10.2020: 8.657 und am 16.11.2020: 6.950; veröffentlicht unter divi.de) und die auch den Rückgang der Inanspruchnahme intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten durch die Verschiebung planbarer Eingriffe völlig ausblendet. Im Hinblick auf diese aktuelle Entwicklung durfte der Antragsgegner daher, anders als es die Antragstellerin meint (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 17 ff.), den vollzogenen Strategiewechsel weg von bisherigen bloßen Betriebsbeschränkungen hin zu weitreichenden flächendeckenden Betriebsschließungen und ergänzenden Betriebsbeschränkungen als derzeit einzig verlässliches effektives Mittel und damit für erforderlich erachten.

In Bezug auf das gebietsbezogene Infektionsgeschehen mildere Mittel ergeben sich nicht daraus, dass neben den hier auch streitgegenständlichen Betriebsschließungen weitere, bisher nicht betroffene Bereiche von Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen geschlossen oder weiter beschränkt werden könnten. Ungeachtet der Effektivität eines solchen Vorgehens handelt es sich gegenüber den von diesen Maßnahmen betroffenen Rechtsträgern jedenfalls nicht um mildere Mittel.

Auch eine Beschränkung der Schutzmaßnahmen auf besonders schutzbedürftige (Risiko-)Gruppen von Personen ist angesichts der Größe und nur begrenzt möglichen Konkretisierung dieser Gruppen und der jedenfalls nicht verlässlichen Effektivität einer solchen Beschränkung kein milderes Mittel.

Der von der Antragstellerin eingeforderte Aufbau höherer Kapazitäten im Gesundheitswesen (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 41 f.) ist unter Berücksichtigung des derzeitigen Infektionsgeschehens kaum zeitnah zu realisieren und daher ersichtlich nicht gleich effektiv.

(dd) Es ist aber fraglich, ob die in den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen getroffenen Maßnahmen in Gänze auch angemessen sind.

(α) Dies gilt für die von der Antragstellerin angegriffenen Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen, wie sie § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung vorgibt und wie sie § 2 Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung durchzusetzen sucht.

Diese Regelungen dürften entgegen der Auffassung der Antragstellerin (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 48) zwar nicht den Schutz der Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG berühren. Denn dieser gewährleistet zuvörderst, dass Familienmitglieder, ihre Gemeinschaft nach innen frei gestalten können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.4.1989 – 2 BvR 1169/84 -, BVerfGE 80, 81, 92 = juris Rn. 37). Die hier von der Antragstellerin angegriffenen Maßnahmen betreffen (anders als die Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern in § 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung) aber nur ein Verhalten in der “Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung” sowie in den “für einen Besuchs- oder Kundenverkehr geöffneten Einrichtungen und Veranstaltungen jeglicher Art” und damit nicht das Zusammenleben in der Familie (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 3.7.2020 – 20 NE 20.1443 -, juris Rn. 32).

Die Verordnungsregelungen greifen aber in die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit ein. Dieser Eingriff ist angesichts seines grundsätzlich nur geringen Gewichts und unter Berücksichtigung der Bedeutung des Ansammlungsverbots und des Abstandsgebots als wichtiger Grundbausteine bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von SARS-CoV-2 (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 29.5.2020 – 13 MN 185/20 -, juris Rn. 29) regelmäßig gerechtfertigt. Etwas Anderes dürfte aber dort gelten, wo die vom Verordnungsgeber gezogene absolute Obergrenze von 10 Personen (ausgenommen Kinder unter 12 Jahren, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz der Niedersächsischen Corona-Verordnung) es ausschließt, dass

– -die Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 StGB oder

– die einem Hausstand angehörenden Personen

sich in der “Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung” sowie in den “für einen Besuchs- oder Kundenverkehr geöffneten Einrichtungen und Veranstaltungen jeglicher Art” gemeinsam bewegen dürfen. Der damit verbundene Zwang, in der Öffentlichkeit dem übrigen Lebensalltag nicht entsprechende künstliche Gruppen zu bilden, ist eine unangemessene Belastung, die angesichts mangelnder infektionsschutzrechtlicher Wirkungen nicht zu rechtfertigen ist. Die Annahme des Antragsgegners (Schriftsatz des Antragsgegners v. 9.11.2020, S. 28), die absolute Obergrenze des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung gelte für Familienangehörige nicht, hat in dem geltenden Verordnungstext ersichtlich keinen Niederschlag gefunden (vgl. auch die widerstreitende Darstellung im Internetauftritt des Antragsgegners unter: www.niedersachsen.de/Coronavirus/antworten_auf_haufig_gestellte_fragen_faq/antworten-auf-haufig-gestellte-fragen-faq-185463.html: “Die Infektionslage erfordert leider wieder eine Kontaktreduzierung auf das absolut nötige Minimum und damit gilt die Reduzierung auf maximal 10 Personen, entweder aus höchstens zwei Haushalten oder enge Familienmitglieder – die Summe bleibt aber: maximal 10 Personen, …”).

(β) Keine Zweifel an der Angemessenheit hegt der Senat hingegen für die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, wie sie unter anderem in §§ 1 Satz 2, 2 Abs. 2 Satz 2, 3 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung bestimmt ist, und auch nicht für die damit korrespondierende Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht, wie sie sich aus § 3 Abs. 7 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ergibt. Einen Eingriff in das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit der Antragstellerin vermag der Senat insoweit nicht nachzuvollziehen. Den von der Antragstellerin behaupteten gesundheitlichen und hygienischen Risiken eines Gebrauchs von Mund-Nasen-Bedeckungen ist jedenfalls durch deren Auswahl, Pflege und konkrete Benutzung vorzubeugen. Die Belastung erschöpft sich folglich darin, in den in der Verordnung bestimmten Alltagssituationen eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen und die damit für den Träger verbundenen subjektiven Unannehmlichkeiten zu ertragen. Die Beschaffung der Mund-Nasen-Abdeckung dürfte angesichts der an sie in der Verordnung gestellten minimalen Anforderungen regelmäßig mit keinem messbaren Aufwand verbunden sein. Stehen gesundheitliche Gründe der Nutzung einer Mund-Nasen-Bedeckung von vorneherein entgegen, bestimmt § 3 Abs. 6 der Verordnung eine ausnahmsweise Befreiung von der grundsätzlichen Pflicht. Der damit verbleibende Eingriff in die grundrechtlich geschützte Handlungsfreiheit ist (auch) von der Antragstellerin zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 – juris Rn. 119 m.w.N.), hinzunehmen.

(γ) Auch die Angemessenheit in Bezug auf die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 bis 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ist keinen durchgreifenden Zweifeln ausgesetzt. Die Erhebung der Kundenkontaktdaten und Aufenthaltszeiträume führt zwar unverkennbar zu einer Grundrechtseinschränkung, von der ungeachtet des vorausgesetzten Einverständnisses mit der Datenerhebung (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung) nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, sondern auch und in erster Linie das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 GG betroffen ist. Auch dieses Recht gilt jedoch nicht uneingeschränkt, sondern unterliegt einem Gesetzesvorbehalt und tritt hier im Ergebnis gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zurück. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der weit überwiegende Teil der nach Abwägung widerstreitender Interessen bestimmten Alltagssituationen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und den Schriftsatz des Antragsgegners v. 9.11.2020, S. 28) an ein freiwilliges Verhalten der von der Datenerhebung Betroffenen anknüpft und diesen Betroffenen Alternativen zur Verfügung stehen. Der Senat teilt auch nicht die Ansicht der Antragstellerin (Schriftsatz der Antragstellerin v. 4.11.2020, dort S. 49 f.), dass durch die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben derart eingeschränkt wird, dass die Restriktionen angesichts des mit ihnen bezweckten Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung unzumutbar erscheinen.

(δ) Schließlich erweist sich auch das in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Betriebsverbot für Kosmetikstudios bei summarischer Prüfung als angemessen.

Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Betriebsschließung tiefgreifend und wiederholt in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiberinnen und Betreiber von Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben eingreift und ihnen die Berufsausübung für einen erheblichen Zeitraum nahezu unmöglich macht, und dies nach einer Phase, in der sie erhebliche Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung von infektionsschutzrechtlichen Hygienekonzepten investiert haben. Das Gewicht dieses “Sonderopfers” wird aber dadurch gemildert, dass ihnen staatlicherseits Kompensationen für die zu erwartenden Umsatzausfälle in durchaus erheblichem Umfang in Aussicht gestellt worden sind (vgl. Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder v. 28.10.2020: “Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen wird der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren, um sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter, womit die Fixkosten des Unternehmens pauschaliert werden. Die Prozentsätze für größere Unternehmen werden nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben ermittelt. Die Finanzhilfe wird ein Finanzvolumen von bis zu 10 Milliarden haben.”; veröffentlicht unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1805024/5353edede6c0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona-data.pdf?download=1, Stand: 4.11.2020). Mit Blick auf die gravierenden, teils irreversiblen Folgen eines weiteren Anstiegs der Zahl von Ansteckungen und Erkrankungen für die hochwertigen Rechtsgüter Leib und Leben einer Vielzahl Betroffener sowie einer Überlastung des Gesundheitswesens ist dieser Eingriff indes von ihnen hinzunehmen.

(5) Derzeit ist zudem nicht verlässlich zu klären, ob die in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Schließung von Kosmetikstudios und ähnlichen Betrieben für den Publikumsverkehr und Besuche mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren ist.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 – 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 – juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 – juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 – juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 – juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 – juris Rn. 79).

Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng (vgl. OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020- OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. Hamburgisches OVG, Beschl. v. 26.3.2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 – 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62). Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. Senatsbeschl. v. 9.6.2020 – 13 MN 211/20 -, juris Rn. 41).

Dies zugrunde gelegt vermag der Senat im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur einen Verstoß der Verordnungsregelung gegen das Willkürverbot zu verneinen. Die in § 10 Abs. 1 und 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen beruhen auf der jedenfalls nicht schlichtweg sachfremden Erwägung, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte von vorneherein verhindert werden muss, und dass diese Verhinderung neben den ganz erheblichen Beschränkungen von Kontakten im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport, Unterhaltung und körpernaher Dienstleistungen erreicht werden kann. Ausgenommen sind grundrechtlich besonders geschützte Bereiche wie die Religionsausübung und öffentliche Versammlungen.

Die vom Antragsgegner vorgenommene unterschiedliche Behandlung gegenüber vergleichbaren Betrieben, Einrichtungen und Lebensbereichen ist nicht willkürlich, d.h. evident unsachlich (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschl. v. 9.5.1961 – 2 BvR 49/60 -, juris Rn. 40, Urt. v. 2.3.1999 – 1 BvL 2/91 -, juris Rn. 84). Gegenüber dem Einzelhandel kann bei körpernahen Dienstleistungen wie der Haut- und Nagelpflege das Abstandsgebot des § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung grundsätzlich nicht eingehalten werden. Auch die Privilegierung von Friseurbetrieben in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 b) der Verordnung ist nicht evident unsachlich. Friseurdienstleistungen dienen – anders als Kosmetikstudios – schwerpunktmäßig der Grundversorgung der Bevölkerung mit Körperhygiene im weitesten Sinne. In der Bevölkerung besteht ein in kürzeren Zeitabständen wiederkehrender und einen großen Personenkreis betreffender Bedarf an Friseurdienstleistungen. Insofern besteht ein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung dieser Dienstleistung, wohingegen der Verordnungsgeber einen gleichwertigen Grundbedarf der Bevölkerung bezogen auf andere körpernahe Dienstleistungen nicht annehmen musste, ohne damit die Grenzen der Willkür zu überschreiten (vgl. weitergehend OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 5.11.2020 – OVG 11 S 99/20 -, juris Rn. 53). Diese Grenze ist auch nicht willkürlich im Hinblick darauf, dass den Friseurbetrieben jegliche Friseurdienstleistungen, also auch beispielsweise rein kosmetische Haarfärbungen und -verlängerungen gestattet sind. Der Senat folgt – dies ist klarzustellen – nicht der Norminterpretation des Antragsgegners, andere Friseurdienstleistungen als das Haareschneiden seien durch § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung untersagt. Dem Wortlaut und der Systematik nach ist jegliche einem Friseurbetrieb zuordenbare Dienstleistung gestattet. Dies ist nicht willkürlich. Zum einen ist gerade bei Friseurdienstleistungen der Übergang zwischen Hygiene und Kosmetik fließend, zum anderen muss es eine Norm wie die Niedersächsische Corona-Verordnung nicht leisten, auf jede noch so spezifische Konstellation einzugehen. Deutlich kleinteiligere Regelungen würden dazu führen, dass die grundsätzliche Regelung an Übersichtlichkeit einbüßen würde und sie nur noch schwer handhabbar wäre (vgl. Senatsbeschl. v. 28.10.2020 – 13 MN 390/20 -, juris Rn. 34).

Die danach gegebene schlichte Beachtung des Willkürverbots ist angesichts des Umfangs der angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen und der damit verbundenen erheblichen Eingriffe in Grundrechte der Betriebsinhaber aber nicht ausreichend, um eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes verneinen zu können. Die vielmehr erforderliche Beurteilung, ob der Verordnungsgeber mit der getroffenen Auswahl von zu schließenden oder zu beschränkenden Betrieben unter Berücksichtigung des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeiten und aller sonstigen relevanten Belange eine auf hinreichenden Sachgründen beruhende und angemessene Differenzierung tatsächlich erreicht hat, ist schon angesichts der Vielzahl und Vielgestaltigkeit von Fallkonstellationen aber in einem Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nicht zu leisten. Sie muss vielmehr an dieser Stelle offenbleiben.

Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung sich nicht daraus ergeben kann, dass andere Länder von den niedersächsischen Anordnungen abweichende Schutzmaßnahmen getroffen haben. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 – 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73 – juris Rn. 151 m.w.N.). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 – 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 22 m.w.N.).

b. Die wegen der danach offenen Erfolgsaussichten gebotene Folgenabwägung führt dazu, dass die von der Antragstellerin geltend gemachten Gründe für die vorläufige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen.

Würde der Senat alle streitgegenständlichen Verordnungsregelungen, jedenfalls aber die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung und das Betriebsverbot für Kosmetikstudios in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, vollständig (vgl. zur Unzulässigkeit von Normergänzungen im Normenkontrollverfahren: Senatsbeschl. v. 14.5.2020 – 13 MN 156/20 -, juris Rn. 5 m.w.N.) außer Vollzug setzen, bliebe der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber ohne Erfolg, könnte die Antragstellerin zwar vorübergehend die mit den Schutzmaßnahmen verbundenen Beeinträchtigungen vermeiden. Ein durchaus wesentlicher Baustein der komplexen Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners würde aber in seiner Wirkung deutlich reduziert (vgl. zur Berücksichtigung dieses Aspekts in der Folgenabwägung: BVerfG, Beschl. v. 1.5.2020 – 1 BvQ 42/20 -, juris Rn. 10), und dies in einem Zeitpunkt eines äußerst dynamischen Infektionsgeschehens. Die Möglichkeit, eine geeignete und erforderliche Schutzmaßnahme zu ergreifen und so die Verbreitung der Infektionskrankheit zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 – juris Rn. 119 m.w.N.), effektiver zu verhindern, bliebe hingegen zumindest zeitweise bis zu einer Reaktion des Verordnungsgebers (irreversibel) ungenutzt.

Würden hingegen die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen nicht vorläufig außer Vollzug gesetzt, hätte der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg, wäre die Antragstellerin vorübergehend zu Unrecht zur Befolgung der – für den Fall der Nichtbefolgung bußgeldbewehrten – Schutzmaßnahmen verpflichtet und die hiermit verbundenen Grundrechtseingriffe würden verfestigt. Diese Eingriffe sind, was die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung und zum Hinwirken auf die Einhaltung dieser Pflicht, was die Kontaktbeschränkungen und die Pflicht zum Hinweisen und Hinwirken auf die Einhaltung dieser Beschränkungen sowie was die Pflicht zur Datenerhebung und Dokumentation betrifft aber von eher geringem Gewicht und die Maßnahmen zudem voraussichtlich weitgehend rechtmäßig. Soweit der Senat Zweifel an der Angemessenheit der Kontaktbeschränkungen hegt, hat die Antragstellerin nicht konkret aufgezeigt, dass sie insoweit selbst tatsächlich betroffen ist und wesentliche Nachteile bei einer Normbefolgung erleiden könnte. Der mit dem Betriebsverbot verbundene Grundrechtseingriff ist nach Einschätzung des Senats hingegen von erheblichem Gewicht. Dieses Gewicht wird aber dadurch abgemildert, dass staatlicherseits Kompensationen für die zu erwartenden Umsatzausfälle in durchaus erheblichem Umfang in Aussicht gestellt worden sind. Der hiernach verbleibende Eingriff hat hinter dem mit der Maßnahme verfolgten legitimen Ziel eines effektiven Infektionsschutzes zurückzustehen und ist von der Antragstellerin vorübergehend hinzunehmen. Denn ohne diesen würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der erneuten Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach den derzeit nur vorliegenden Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v 7.4.2020 – 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 28.4.2020 – 1 BvR 899/20 -, juris Rn. 12 f.).

In diese Folgenabwägung wird insbesondere auch eingestellt, dass die Verordnung gemäß ihres § 20 Abs. 1 mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft tritt. Damit ist sichergestellt, dass die Verordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss. Hierbei hat der Antragsgegner – wie auch bei jeder weiteren Fortschreibung der Verordnung – hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren relevanten Schließung zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, die Schließung unter – gegebenenfalls strengen – Auflagen weiter zu lockern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 16).

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der ständigen Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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