OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17.11.2020 – 3 R 225/20

OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17.11.2020 – 3 R 225/20

Die vorübergehende Schließung von Prostitutionsstätten als Teil eines Maßnahmenbündels zur erheblichen Reduzierung von Sozialkontakten im Freizeitbereich erweist sich voraussichtlich als verhältnismäßig, um eine weitere Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zu erreichen.
Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die Außervollzugsetzung des § 4a Abs. 2 Satz 1 der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. September 2020 (GVBl. LSA S. 432), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 30. Oktober 2020 (GVBl. LSA S. 618), im Folgenden 8. SARS-CoV-2-EindV.

Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 8. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Normen erlassen.

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Bildungs-, Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen

(1) […]

(2) Prostitutionsstätten und Prostitutionsfahrzeuge im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372), geändert durch Artikel 182 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328), dürfen für den Publikumsverkehr geöffnet werden, wenn die Einhaltung der allgemeinen Hygieneregeln nach § 1 Abs. 1 sichergestellt wird. Für die Durchführung von Prostitutionsveranstaltungen im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes und die Öffnung weiterer Vergnügungsstätten im Sinne der Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2017 (BGBl. I S. 3786) für den Publikumsverkehr gilt Satz 1 entsprechend.

(3) […]

§ 4a

Abweichende Regelungen zu Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen

(1) […]

(2) Abweichend von § 4 Abs. 2 dürfen vom 2. November 2020 bis 30. November 2020

Prostitutionsstätten und Prostitutionsfahrzeuge im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372), zuletzt geändert durch Artikel 182 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328), nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden. Prostitutionsveranstaltungen im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes dürfen nicht durchgeführt werden. Weitere Vergnügungsstätten im Sinne der Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2017 (BGBl. I S. 3786) dürfen nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden.

(3) […]”

Die Antragstellerin ist Unternehmerin, die in A-Stadt die genehmigte Prostitutionsstätte “S. C.” betreibt, in der 12 Zimmer an Prostituierte gewerblich vermietet werden. Sie gibt an, über ein den Vorgaben des Bundesverbands entsprechendes Hygienekonzept zu verfügen und dieses umzusetzen. Weder in ihrem Geschäftsbetrieb noch in vergleichbaren Prostitutionsstätten im Land Sachsen-Anhalt oder in anderen Bundesländern seien Ansteckungen bekannt geworden.

Bereits in der Zeit vom 18. März 2020 bis 3. September 2020 habe für sie ein Absolutverbot der Gewerbeausübung gegolten, welches sich nunmehr seit dem 2. November 2020 fortsetze. Es sei zu erwarten, dass eine erneute Lockerung der Situation nicht vor dem 15. März 2021 eintrete. Die inhaltsgleichen Kettenverordnungen ohne parlamentarische Kontrolle hätten katastrophale Folgen für die Volkswirtschaft und den Wohlstand der Bevölkerung. Durch das Vorgehen des Verordnungsgebers sei die Antragstellerin in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet. Hierüber könnten weder Soforthilfen noch ein Darlehen hinweghelfen.

Es bestehe zudem die Gefahr, dass die Mitarbeiterinnen den regulierten Bereich dauerhaft verließen und auf Möglichkeiten der Einnahmeerzielung auswichen, bei denen die Regularien des Prostituiertenschutzgesetzes keine Rolle spielten und die Gewerbetreibenden, die zum Schutz der Mitarbeiterinnen hohe Investitionen getätigt hätten, nicht mehr partizipierten. Die Ausübung der Prostitution selbst werde ohne sachlichen Grund nicht untersagt. Hierdurch würden die Gewerbebetreibenden, die sich der staatlichen Kontrolle unterwürfen, rechtswidrig diskriminiert. Insoweit verweist die Antragstellerin auf obergerichtliche Rechtsprechung.

Die Zahl der Personen, die mittels PCR-Test positiv getestet würden, steige mit der Grippesaison zwar rapide an. Allerdings seien auch nach den Angaben des RKI 75% nicht symptomatisch. Derzeit würden über 1,2 Mio. Menschen wöchentlich getestet, wobei die Quote der positiv Getesteten bei ca. 3,6% liege. In der Hochzeit im Frühjahr habe dagegen die Höchstquote bei 8,6% gelegen. Während der Grippewelle 2017/2018 hätten sich dagegen in Spitzenwochen über 2 Mio. Erwerbstätige wegen einer mittelschweren Grippe arbeitsunfähig schreiben lassen, so dass sogar von mehreren Millionen Infizierten pro Woche auszugehen sei. Die von der WHO festgestellte Mortalitätsrate liege bei 0,037% und entspreche damit der Gefährlichkeit des Grippevirus. Die hohe Sterblichkeit in Spanien, Italien und im Bundesstaat New York werde in der Presse mit Krankenhausinfektionen und anderen Behandlungsfehlern erklärt. Insbesondere in Spanien sei Bewohnern von Pflegeheimen, die unter diversen Grunderkrankungen gelitten hätten, die ärztliche Versorgung verwehrt worden. Eine Übersterblichkeit sei nicht gegeben.

Das neue Coronavirus sei wie die Grippe und die alten Coronaviren ein omnipräsenter Virus. Wie es gegen die Grippe keine Impfung gebe und nur gegen den jährlich prognostizierten Stamm geimpft werden könne, werde es auch gegen das Virus SARS-CoV-II – wie seit 17 Jahren gegen das Virus SARS-CoV-I – keine Impfung geben.

Die vom RKI zur Begründung der Maskenpflicht angegebene Studie zeige, dass bei symptomatisch Infizierten verschiedener Virenarten selbst ohne Maske nur zu 30% virenhaltige Tröpfchen und zu 40% virenhaltige Aerosole abgegeben würden. Hiermit werde belegt, dass eine Ansteckungsgefahr nicht per se gegeben sei. Auch danach sei das Infektionsrisiko bei den in Prostitutionsstätten stattfindenden Zweierkontakten gering und keinesfalls höher als bei den weiterhin erlaubten Hausbesuchen oder sonstigen medizinischen Behandlungen. Die Antragstellerin legt eine aktuelle Studie von Prof. Dr. med. I. K. vor, wonach es keine Hinweise für eine Wirksamkeit des Tragens eines Mund-Nasen-Schutzes in der Öffentlichkeit gebe.

Die Antragstellerin gibt Beispiele dafür an, dass der “gelebte Infektionsschutz” nicht ernsthaft durch die Behörden betrieben werde. Die “politischen Maßnahmen” seien sinnfrei und reine Propaganda, so dass die Inanspruchnahme der Allgemeinheit als Nichtstörer unverhältnismäßig sei.

Sie rügt neben der “propagandistischen” Informationspolitik die Verletzung ihrer Gewerbeausübungsfreiheit. Aufgrund einer Erkältungskrankheit würden Kettenverordnungen erlassen, ohne das Parlament zu beteiligen. Die freiheitliche demokratische Grundordnung werde “zerstört”. § 32 IfSG sei zu unbestimmt, genüge nicht dem Parlamentsvorbehalt und den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG. Ausschließlich vorbeugende Maßnahmen wie die hier streitige Schließung von Prostitutionsstätten könnten auf der Grundlage des § 28 IfSG nicht ergriffen werden. Insoweit sei ausschließlich § 16 IfSG anwendbar.

Das Totalverbot sei nicht verhältnismäßig. Die Verordnung sei auch bei der derzeitigen Infektionslage nicht geeignet, um die Erkrankung zu bekämpfen. Für Betriebe – wie dem der Antragstellerin – mit 12 Zimmern, in denen 12 Einzeldamen isoliert voneinander arbeiteten und am Tag bis zu 6 Personen bei Beachtung des Hygienekonzeptes empfingen, sei ein Verbot nicht gerechtfertigt. In den vermieteten Zimmern der Antragstellerin finde ausschließlich Kontakt zwischen der jeweiligen Mitarbeiterin mit einem Kunden statt. Mit Vor- und Nachbereitung werde der direkte Kontakt zum Kunden auf maximal 15 Minuten beschränkt. Die Nachverfolgung einzelner eventuell auftretender Infektionen sei möglich und den Behörden zumutbar. Dies gelte umso mehr, weil die Kontaktdaten der Kunden aufgenommen würden. Eine entsprechende Auflage könnte nach § 28 IfSG auch durch Verwaltungsakt geregelt werden. Ein Bordell sei kein Hotspot. Auch die “Heinsberg-Studie” zeige, dass Ansteckungen von Personen im gleichen Haushalt nicht zwangsläufig erfolgten. Eine Erforderlichkeit für Maßnahmen gegen die Allgemeinheit in diesem Ausmaß sei nicht mehr feststellbar, wenn von der Gefahr für ein intaktes Immunsystem ausgegangen werde.

Im Übrigen nimmt die Antragstellerin Bezug auf den Beschluss des Senats vom 3. September 2020 (3 R 156/20).

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

§ 4a Abs. 2 Satz 1 der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 15. September 2020 in ihrer Fassung nach der zweiten Änderung vom 30. Oktober 2020 wird bis zu einer Entscheidung über die Hauptsache des noch zu erhebenden Normenkontrollantrags außer Vollzug gesetzt.

II.

A. Der Antrag hat keinen Erfolg.

1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn – wie hier – die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 – juris Rn. 12).

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung des von der Antragstellerin mit ihrem Antrag angegriffenen § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist es zwar offen, ob die Verordnungsregelung dem Parlamentsvorbehalt gerecht wird. Im Übrigen ist die angegriffene Regelung jedoch mit höherrangigem Recht vereinbar. Bei der aufgrund der offenen Erfolgsaussichten vorzunehmenden Folgenabwägung ist eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht dringend geboten.

2.1. Bei der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht stellt sich allein die Frage, ob § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS dem Parlamentsvorbehalt genügt. Im Übrigen greifen die in diesem Zusammenhang von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen nicht durch.

(1) Der Senat hat zu mehreren Regelungen der Vorgängerverordnungen der 8. SARS-CoV-2-EindV entschieden, dass diese – soweit im Eilverfahren feststellbar – in § 32 Satz 1 IfSG eine hinreichend bestimmte, ihrerseits verfassungskonforme gesetzliche Grundlage finden und dem legitimen Ziel der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle dienen, um eine kapazitätsadäquate Verlangsamung der Infektionsrate und damit eine möglichst umfassende medizinische Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind, zu erreichen (vgl. Beschlüsse vom 16. April 2020 – 3 R 52/50, 3 R 67/20 und 3 R 70/20 – jeweils zu § 7 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Ladengeschäfte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm] sowie 3 R 60/20 zu § 6 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV [Gaststätten]; Beschluss vom 6. Mai 2020 – 3 R 73/20 – zu § 4 Abs. 3 Nr. 8 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Freizeitpark]; Beschluss vom 13. Mai 2020 – 3 R 78/20 – zu § 5 Abs. 1 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Ferienhauspark]; Beschluss vom 20. Mai 2020 – 3 R 86/20 – zu § 4 Abs. 3 Nr. 12 der 5. SARS-CoV-2-EindV [Fitnessstudio]; Beschluss vom 11. Juni 2020 – 3 R 102/20 – zu §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 2 der 6. SARS-CoV-2-EindV [Maskenpflicht im Öffentlichen Personennahverkehr und in Ladengeschäften]; Beschluss vom 3. September 2020 – 3 R 156/20 – zu § 4 Abs. 1 Satz 2 der 7. SARS-CoV-2-EindV [Prostitutionsstätten]; Beschluss vom 27. Oktober 2020 – 3 R 205/20 – zu § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung vom 15. September 2020, im Folgenden: 8. SARS-CoV-2-EindV a.F. [touristisches Beherbergungsverbot bei 7-Tage-Inzidenz]).

(2) Soweit zunehmend diskutiert wird, inwieweit die im Verordnungswege und damit nur durch die Exekutive ergriffenen flächendeckenden Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie noch den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügen, und hierbei in Frage gestellt wird, ob allgemeine Eingriffe in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und die Eigentumsgarantie in der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel derzeit noch eine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage haben können (vgl. u.a. zu § 32 Satz 1 und 2 i. V .m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für Betriebsverbote: VGH BW, Beschluss vom 6. Oktober 2020 – 1 S 2871/20 – juris, Rn. 30 m.w.N.; zu Eingriffen in die Berufsfreiheit durch das Verbot von Zuschauern bei Sportveranstaltungen: BayVGH, Beschluss vom 16. September 2020 – 20 NE 20.1994 – juris Rn. 17), kann dies allenfalls offene Erfolgsaussichten in der Hauptsache bedingen. Die Landesregierungen begegnen dem gegenwärtigen Risiko einer Ansteckung großer Bevölkerungsteile mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 seit Beginn der Pandemie auf der Grundlage der derzeit bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen des IfSG, hinsichtlich derer sich die Fragen stellen, ob die Verordnungsermächtigung auf eine Pandemie dieser Größenordnung überhaupt zugeschnitten ist und ob die darauf gestützten weitreichenden Grundrechtseingriffe auch angesichts ihrer Vielschichtigkeit und Komplexität nicht eines Parlamentsgesetzes bedürfen. Die sich danach ergebenden komplexen und schwierigen rechtlichen Fragestellungen können in einem Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden und müssen daher einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (siehe auch LVerfG LSA, Beschluss vom 19. August 2020 – LVG 21/20 – juris Rn. 51). Dort wird zu klären sein, ob die aufgrund der 8. SARS-CoV-2-EindV getroffenen Maßnahmen letztlich mit den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts vereinbar sind, da erhebliche Grundrechtseingriffe über einen längeren Zeitraum allein aufgrund §§ 28, 32 IfSG durch die Exekutive erfolgen.

(3) Durch § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung der letzten Änderung durch das Gesetz vom 19. Juni 2020 zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 1385) werden die Landesregierungen – so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt – ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587 ff.) neu eingefügten 2. Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Satz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann.

Regelungsziel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 23/20 – juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE – juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 – 20 NE 20.632 – juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um “notwendige” Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen – wie vorliegend – neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.).

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 23/20 – juris Rn. 15). Zudem hat der Gesetzgeber auch mit der kürzlich vorgenommenen Anfügung des 2. Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 1 S 1357/20 – juris Rn. 40 m.w.N.).

(4) Die Anordnung von Maßnahmen auf der Grundlage des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt nach wie vor der Fall (vgl.https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. Oktober 2020; zuletzt abgerufen am 3. November 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht damit sowohl inhaltlich (“soweit”) als auch zeitlich (“solange”) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 – 2 KM 293/20 OVG – juris Rn. 30). Dabei sind auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter (“Nichtstörer”) eingreifen, von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 26). Dessen ungeachtet ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 S 1314/20 – juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 – 13 B 557/20.NE – juris Rn. 66 f. m.w.N.).

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt es mithin nicht darauf an, ob in Prostitutionsstätten bislang konkrete Krankheitsfälle, Krankheits- oder Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider des Virus festgestellt worden sind. Insbesondere ist nicht § 16 IfSG vorrangig anwendbar. Diese Norm ermächtigt die zuständigen Behörden, Maßnahmen zur Verhinderung der Entstehung übertragbarer Krankheiten zu ergreifen. Mit den in der 8. SARS-CoV-2-EindV geregelten Maßnahmen soll indes verhindert werden, dass sich eine bereits aufgetretene Krankheit, um die es bei der COVID-19-Pandemie geht, weiter (exponentiell) ausbreitet (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. November 2020 – 13 MN 433/20 – juris Rn. 34 m.w.N.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 6. November 2020 – OVG 11 S 97/20 – juris Rn. 30 m.w.N.).

(5) In Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe stellt die in § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV für den Zeitraum vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 verordnete Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr bei derzeitiger (summarischer) Betrachtung eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG dar. Der mit dieser Maßnahme in erster Linie verbundene Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufs-/Gewerbeausübungsfreiheit der Betreiber von Prostitutionsstätten genügt voraussichtlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

(a) Nach der für die aktuell geltende 8. SARS-CoV-2-EindV maßgeblichen Einschätzung des Robert-Koch-Instituts in der aktuellen Risikobewertung herrscht auch in Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit “insgesamt als hoch” eingeschätzt, “für Risikogruppen als sehr hoch”. Zwar verläuft danach bei der überwiegenden Zahl der Fälle die Erkrankung mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nimmt aber mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko kann anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, sind derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. Risikobewertung vom 26. Oktober 2020, a.a.O.).

Ausweislich des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 (https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/videokonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-28-oktober-2020-1805248; zuletzt abgerufen am: 3. November 2020, im Folgenden: Beschluss vom 28. Oktober 2020) stellt sich die derzeitige Pandemie-Situation wie folgt dar:

“Trotz der Maßnahmen, die Bund und Länder vor zwei Wochen vereinbart haben, steigt die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus (SARS-CoV-2) inzwischen in nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik an. Dies hat dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden kann, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beiträgt. Aktuell verdoppeln sich die Infiziertenzahlen etwa alle sieben und die Zahl der Intensivpatienten etwa alle zehn Tage. Nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage ist es deshalb nun erforderlich, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere exponentielle Wachstum der Infiziertenzahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen und die Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle würde erheblich ansteigen. Wesentlich ist es dabei auch, jetzt schnell zu reagieren. Je später die Infektionsdynamik umgekehrt wird, desto länger bzw. umfassender sind Beschränkungen erforderlich.”

Dies zugrunde gelegt darf der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates weiterhin gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 – 1 BvQ 31/20 – juris Rn. 15 m.w.N.). Dabei kommt dem Verordnungsgeber, der – wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage – eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen hat, bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter – gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer – Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01 – juris Rn. 66; s. auch Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 – juris Rn. 18).

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 – 2 KM 293/20 OVG – juris Rn. 35 f.).

Die Einwendungen der Antragstellerin stellen die auf die Empfehlungen des Robert-Koch-Institut gestützte Grundannahme der erheblichen Gesundheitsgefährdung der Bevölkerung und der Notwendigkeit der Infektionsbekämpfung nicht substantiiert in Frage. Es ist jedenfalls für das Eilverfahren nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative hinsichtlich der zu ergreifenden infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen sich grundlegend auf die Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts als nationale Behörde nach § 4 Abs. 1 IfSG stützt.

Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit der in verschiedenen Bereichen bestehenden Maskenpflicht auf eine Studie von Prof. Dr. med. I. K. verweist, wonach es keine Hinweise für eine Wirksamkeit des Tragens eines Mund-Nasen-Schutzes in der Öffentlichkeit gebe, ist bereits nicht erkennbar, inwieweit dies die der Schließung von Prostitutionsstätten zugrundeliegende Gefahrenprognose des Antragsgegners berührt. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin einwendet, dass die “politischen Maßnahmen” sinnfrei und reine Propaganda seien.

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung der Antragstellerin, eine Gefährdungslage bestehe deshalb nicht, weil das Virus SARS-CoV-2 vergleichbar mit einer Grippe sei, wobei während der Grippewelle 2017/2018 wöchentlich über 2 Mio. Menschen arbeitsunfähig erkrankt und von mehreren Millionen Infizierten auszugehen gewesen seien. Die Argumentation der Antragstellerin berücksichtigt nicht, dass gegen die Influenza (verschiedene) Impfstoffe und (wirksame) Medikamente zur Verfügung stehen, gegen das Coronavirus hingegen bisher nicht. Impfungen können weite Teile der Bevölkerung auch noch zu einem Zeitpunkt schützen, in dem eine Epidemie bereits ausgebrochen ist. Kennzeichnend für das Coronavirus SARS-CoV-2 ist dessen außergewöhnlich hohe Infektiosität, seine rasante pandemische Ausbreitung und die von ihm hervorgerufene hohe Zahl an schwerwiegenden Krankheitsverläufen mit einer beachtlichen Hospitalisierungsrate, die weltweit Veranlassung zu rigorosen Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen gegeben haben (vgl. Beschluss des Senats vom 30. April 2020 – 3 R 69/20 – juris Rn. 34 m.w.N.). Auch die aktuelle Entwicklung hat in diversen Staaten (vgl. Österreich, Frankreich, Belgien, Niederlande, Großbritannien etc.) zu verschärften Maßnahmen geführt.

Der insoweit geführte Einwand der Antragstellerin, dass es auch bei der Grippe keine Impfung gebe, weil jährlich nur gegen den prognostizierten Stamm geimpft werden könne, greift zu kurz. Das Robert-Koch-Institut führt hierzu nachvollziehbar Folgendes aus (vgl. https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/Impfen/Influenza/faq_ges.html; abgerufen am 16. November 2020):

“Die Schutzwirkung (Effektivität) der Influenzaimpfung ist geringer als bei vielen anderen von der STIKO empfohlenen Impfungen [Osterholm MT, Kelley NS, Sommer A, Belongia EA: Efficacy and effectiveness of influenza vaccines: a systematic review and meta-analysis. Lancet Infect Dis 2012; 12(1):36-44.]. Die Impfeffektivität kann in den einzelnen Saisons sehr unterschiedlich sein und sich auch bei den einzelnen Virussubtypen bzw. Virustypen unterscheiden (H1N1, H3N2, B).Die unterschiedliche Effektivität hängt von verschiedenen Faktoren ab. Die Zusammensetzung des Impfstoffes wird jährlich aktualisiert (siehe “Wie wird die Zusammensetzung des Influenza-Impfstoffs bestimmt?”). Es ist trotzdem möglich, dass die in der folgenden Saison hauptsächlich auftretenden Influenzaviren nicht gut mit den im Impfstoff enthaltenden Virusstämmen übereinstimmen, weil sich in der Zwischenzeit andere Virusstämme durchgesetzt haben. Wenn sich zirkulierende Viren oder die Anteile der einzelnen Virus(sub)typen im Verlauf der Saison ändern, kann sich die Schutzwirkung des Impfstoffs auch im Laufe einer Grippesaison verändern. Zudem kann es bei der Herstellung des Impfstoffs zu genetischen Veränderungen beim Impfstamm kommen, die die Passgenauigkeit des Impfstoffs beeinträchtigen.Bei einer sehr guten Übereinstimmung der zirkulierenden Influenzaviren mit dem Impfstoff wurde bei jungen Erwachsenen eine Schutzwirkung bis zu 80% beobachtet. Ältere Menschen haben oft eine reduzierte Immunantwort, sodass die Impfung bei ihnen weniger zuverlässig wirkt. Insbesondere die Effektivität gegen den Subtyp H3N2 war in den letzten Saisons aufgrund einer schlechten Übereinstimmung des Impfvirus mit den zirkulierenden Viren teilweise herabgesetzt. Dennoch können auch ältere Menschen ihr Risiko, an einer Influenza zu erkranken, im Mittel durch die Impfung in etwa halbieren. Dies bedeutet bei einer Wirksamkeit von 41 bis 63% bei älteren Erwachsenen (Manzoli L et al. in Human Vaccines & Immunotherapeutics 2012): Wenn im Laufe einer Influenzasaison von 100 ungeimpften älteren Erwachsenen 10 an Grippe erkranken, erkranken von 100 geimpften älteren Erwachsenen nur etwa 4 bis 6.Auch wenn die Wirksamkeit der Influenzaimpfung nicht optimal ist, können aufgrund der Häufigkeit der Influenza doch viele Erkrankungsfälle verhindert werden. In Deutschland sind dies selbst bei den aktuell mäßigen Impfquoten (siehe “Wie viele Menschen lassen sich gegen die saisonale Influenza impfen?”) schätzungsweise ca. 400.000 Influenza-Erkrankungen pro Jahr bei Personen über 60 Jahren (Weidemann F et al. BMC Infectious Diseases 2017).Zudem wurde in zahlreichen Studien gezeigt, dass eine Influenzaerkrankung bei geimpften Personen milder, also mit weniger Komplikationen verläuft als bei Ungeimpften (z.B. VanWormer JJ et al., BMC Infect Dis. 2014; 14: 231).”

Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf die Zahlen der WHO eine Übersterblichkeit in Bezug auf das SARS-CoV-2-Virus verneint bzw. mit der Grippe gleichsetzt, berücksichtigt sie nicht, dass die Maßnahmen der 8. SARS-CoV-2-EindV – wie die der Vorgängerverordnungen – darauf abzielen, der Übersterblichkeit entgegenzuwirken, da sie darauf gerichtet sind, eine Überlastung des Gesundheitssystems, die bei ungehinderter exponentieller Verbreitung des Virus zu befürchten ist, zu vermeiden. Hiervon ausgehend kommt es nicht entscheidend darauf an, ob eine Übersterblichkeit tatsächlich bereits eingetreten ist, sondern darauf, ob die Maßnahmen geeignet sind, dieser entgegenzuwirken.

Dessen ungeachtet hat das Robert-Koch-Institut mit der am 21. Oktober 2020 veröffentlichten Studie “Sterblichkeit Älterer während der COVID-19-Pandemie in den ersten Monaten des Jahres 2020. Gab es Nord-Süd-Unterschiede?” (vgl. Journal of Health Monitoring, 2020 5 [S9]) das Ziel verfolgt, Zeiträume einer erhöhten Sterblichkeit – die die Antragstellerin in Abrede stellt – zu identifizieren. Nach den Ergebnissen der Studie “[…] waren die Sterberaten der Bevölkerung ab 65 Jahren in Deutschland [im März und April 2020] temporär erhöht, in der Bevölkerung unter 65 Jahren hingegen nicht. In den Kalenderwochen zehn bis 15 stiegen die Sterberaten der älteren Bevölkerung in der süddeutschen Region (Bundesländer Baden-Württemberg und Bayern) im Vergleich zu 2016 und im Vergleich zur untersuchten norddeutschen Region (Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg) in einem außergewöhnlichen Maß an. Der Höhepunkt wurde in den Kalenderwochen 14 und 15 erreicht. Gegenüber dem Höhepunkt der Inzidenzentwicklung ist dies ein Zeitverzug von zwei bis drei Wochen, der sich mit dem zeitlichen Abstand zwischen Erkrankungsbeginn und Tod, wie er bei COVID-19 im Durchschnitt auftritt, erklären lässt. Seit dem Höhepunkt sinken die Sterberaten wieder, lagen aber bis zur 18. Kalenderwoche (27. April bis 3. Mai) immer noch über den Werten von 2016. Zusammenfassend kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die erhöhten Sterberaten 2020 der COVID-19-Pandemie und nicht dem jährlichen Influenzageschehen zuzuschreiben sind.” Mit Stand vom 7. August 2020 berichtet das Robert-Koch-Institut, dass in Deutschland über 9.000 mit SARS-CoV-2 infizierte Personen gestorben seien und das trotz der einschneidenden Gegenmaßnahmen. Wenn die Fallzahlen wieder erheblich stiegen, sei zu befürchten, dass es dann noch zu deutlich mehr Todesfällen kommen werde. Umso wichtiger sei es, dass alle Menschen jeden Alters mithalfen, ein solches Szenario zu verhindern.In Ländern mit deutlich stärkerem Infektionsgeschehen sei bereits eine massive Übersterblichkeit zu sehen: In Frankreich beispielsweise werde für den Zeitraum vom 1. März bis zum 20. April gegenüber 2019 eine um 27 % erhöhte Sterblichkeit ausgewiesen. Italien habe sogar von einer um 49 % erhöhten Sterbefallzahl für den März 2020 im Vergleich zum Durchschnitt der Jahre 2015 bis 2019 berichtet. In New York mit seinen knapp 19 Millionen Einwohnern seien innerhalb weniger Wochen über 30.000 Menschen durch Covid-19 gestorben (https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Infektionsschutz.html#FAQId14480196; abgerufen am 16. November 2020).

Soweit die Antragstellerin die erhöhte Sterblichkeit in Spanien, Italien und New York a u s s c h l i e ß l i c h mit Krankenhausinfektionen und Behandlungsfehlern erklärt, berücksichtigt dies nicht, dass im Frühjahr 2020 der Umgang mit dem noch weitgehend unbekannten Virus und der Mangel an wirksamen Medikamenten die Sterberate ebenso beeinflusst haben dürfte wie die beschränkten Kapazitäten an Intensivbetten und Beatmungsgeräten in Krankenhäusern. Dass dies – wie die Antragstellerin ausführt – ggf. dazu geführt habe, dass in Spanien Bewohnern von Altenheimen, die unter diversen Grunderkrankungen gelitten hätten, ab einem bestimmten Zeitpunkt die ärztliche Versorgung verwehrt worden sei, spricht indes für eine bestehende Überlastung des dortigen Gesundheitssystems, die wie ausgeführt durch die Maßnahmen der 8. SARS-CoV-2-EindV gerade verhindert werden sollen.

Diese Gefährdungseinschätzung wird durch die von der Antragstellerin geäußerten Zweifel an der grundsätzlichen Eignung der PCR-Tests nicht erschüttert. Zu falsch positiven PCR-Befunden äußert sich das Robert Koch-Institut wie folgt (vgl. https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Diagnostik.html, Stand: 4. November 2020):

“Es wird häufiger angeführt, dass durch vermehrte ungezielte Testungen der Anteil falsch positiver Befunde zunimmt. Generell wird die Richtigkeit des Ergebnisses von diagnostischen Tests neben deren Qualitätsmerkmalen und der Qualität von Probennahme, Transport, Durchführung und Befundung auch von der Verbreitung einer Erkrankung/eines Erregers in der Bevölkerung beeinflusst (positiver und negativer Vorhersagewert). Je seltener eine Erkrankung ist und je ungezielter getestet wird, umso höher sind die Anforderungen an die Sensitivität (= die Empfindlichkeit) und die Spezifität (die Zielgenauigkeit des Tests, also wie wahrscheinlich es ist, dass nur der gesuchte Erreger sicher erkannt wird) der zur Anwendung kommenden Tests. Ein falsch-positives Testergebnis bedeutet, dass eine Person ein positives Testergebnis bekommt, obwohl keine Infektion mit SARS-CoV-2 vorliegt. Aufgrund des Funktionsprinzips von PCR-Tests und hohen Qualitätsanforderungen liegt die analytische Spezifität bei korrekter Durchführung und Bewertung bei nahezu 100%. Im Rahmen von qualitätssichernden Maßnahmen nehmen diagnostische Labore an Ringversuchen teil. Die bisher erhobenen Ergebnisse spiegeln die sehr gute Testdurchführung in deutschen Laboren wider (siehe www.instand-ev.de). Die Herausgabe eines klinischen Befundes unterliegt einer fachkundigen Validierung und schließt im klinischen Setting Anamnese und Differentialdiagnosen ein. In der Regel werden nicht plausible Befunde in der Praxis durch Testwiederholung oder durch zusätzliche Testverfahren bestätigt bzw. verworfen (siehe auch: www.rki.de/covid-19-diagnostik). Bei korrekter Durchführung der Teste und fachkundiger Beurteilung der Ergebnisse geht das RKI demnach von einer sehr geringen Zahl falsch positiver Befunde aus, die die Einschätzung der Lage nicht verfälscht.”

Danach handelt es sich bei der PCR-Diagnostik um eine unter Berücksichtigung aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse validierte und zuverlässige Testmethode. Dass die Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts im Übrigen teils auf Annahmen und Modellrechnungen beruht, ist nicht zu beanstanden. Dieser Umstand ist unvermeidbare Folge der nach wie vor unsicheren Datenlage, die sich unter den Bedingungen seriöser Wissenschaft nicht beliebig schnell verdichten lässt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2020 – 13 B 847/20.NE – juris Rn. 115 f. m.w.N.). Der Umstand, dass der Test mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit ein falsch-positives Ergebnis liefert, stellt die Annahme eines (neuerlichen) Anstiegs der Neuinfektionen für sich genommen nicht in Frage, zumal weder die Antragstellerin vorgetragen hat noch sonst ersichtlich ist, dass die Falsch-Positiv-Rate inzwischen (deutlich) gestiegen wäre (OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2020 – 13 B 1220/20.NE – juris Rn. 40). Abgesehen davon führen etwaige Ungenauigkeiten im Testverfahren nicht dazu, dass der PCR-Test grundsätzlich ungeeignet ist, die Infektionsgefahr von SARS-CoV-2 abzubilden. Solange keine zuverlässigere Testmethode vorhanden und anerkannt ist, stellt der PCR-Test ein geeignetes Instrument zur Einschätzung der Übertragungsgefahr von SARS-CoV-2 dar (so auch BayVGH, Beschluss vom 8. September 2020 – 20 NE 20.2001 – juris RN. 28).

Zudem sind nach den Angaben des Robert-Koch-Instituts die steigenden Fallzahlen nicht allein mit den vermehrten Testungen zu erklären, sondern vielmehr auch Folge vieler kleiner Ausbrüche, zum Beispiel am Arbeitsplatz oder in Gesundheitseinrichtungen, im privaten Umfeld oder unter Reiserückkehrern (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2020 – 13 B 1220/20.NE – juris Rn. 38 f. m.w.N.).

Soweit die Antragstellerin rügen sollte, dass der Inzidenzwert willkürlich gegriffen sei bzw. hierbei insbesondere darauf abzielt, dass die Mehrheit der Infizierten symptomlos sei bzw. nur milde Krankheitsverläufe aufzeigten, stellt dies nicht in Frage, dass eine Überlastung des Gesundheitssystems bei ungehinderter exponentieller Verbreitung des Virus zu befürchten ist. Denn die Antragstellerin berücksichtigt bei ihrer Betrachtung nicht die parallel zum Inzidenzwert (vgl. jeweiligen Situationsbericht des RKI: 1. Oktober 2020: 14,9 Fälle auf 100.000 Einwohner; 20. Oktober 2020: 48,6; 25. Oktober 2020: 74,9; 30. Oktober 2020: 104,9; 4. November 2020: 125,8) festzustellende – ebenfalls exponentiell gestiegene – Anzahl schwerer Krankheitsverläufe, die eine intensivmedizinische Behandlung bedingen (vgl. DIVI Intensivregister: 1. Oktober 2020: 362, 20. Oktober 2020: 879, 25. Oktober 2020: 1.296, 30. Oktober 2020: 1.839, 4. November 2020: 2.546 Patienten). Hiernach kann eine Korrelation zwischen dem gerügten Inzidenzwert und der Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems nicht verneint werden. Ungeachtet dessen ist fraglich, ob die Annahme der Antragstellerin zur unzureichenden Datenbasis wissenschaftlichen Standards entspricht. Denn bei der vorliegenden pandemischen Lage ist der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis gerade nicht von der Eindeutigkeit geprägt, wie sie die Antragstellerin für sich in Anspruch nimmt. Die wissenschaftliche Erforschung des neuartigen Coronavirus ist ein laufender und dynamischer Prozess, der empirisch gesicherte Gewissheiten über durch ihn begründete Infektionen aktuell nur bedingt zulässt (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 26. August 2020 – 3 EN 531/20 – juris Rn. 41). Dies zugrunde gelegt verfängt auch der Einwand nicht, dass nicht wissenschaftlich erwiesen sei, dass auch symptomlose Träger den Virus übertragen würden, und dass keine Grundimmunität bestehe. Dafür, dass es bereits eine gewisse Grundimmunität in der Bevölkerung geben könnte, gibt es zwar studienbasierte Hinweise, aber noch keine Belege (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2020 – 13 B 695/20.NE – juris Rn. 76).

Auch die konkrete Entwicklung des pandemischen Geschehens im Land Sachsen-Anhalt begründet keine Zweifel an der Gefahreneinschätzung des Antragsgegners. Zutreffend ist, dass das Infektionsgeschehen in Sachsen-Anhalt im bundesweiten Vergleich teilweise geringer ist bzw. sich (derzeit noch) verzögert entwickelt. Dass diese Entwicklung durchaus fragil ist, zeigen aber die erheblich schwankenden Fallzahlen mit zum Teil bundesweit bedeutsamen Hotspots in den vergangenen Wochen bzw. der Umstand, dass in einzelnen Regionen des Landes Sachsen-Anhalt (u.a. Landkreis Jerichower Land, Landeshauptstadt Magdeburg, Stadt Halle) der Inzidenzwert von 50 deutlich überschritten wurde. Es ist auch rechtlich nicht ohne Weiteres zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Entwicklung in Sachsen-Anhalt nicht isoliert, sondern als Teil der bundes- und europaweiten Entwicklungen betrachtet (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 26. August 2020 – 3 EN 531/20 – juris Rn. 43).

(b) Hiervon ausgehend ist verordnete Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr geeignet, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen.

aa. Wie dargestellt, ist es legitimes Ziel der Maßnahme, den exponentiellen Anstieg des Infektionsgeschehens (insgesamt) durch Kontaktreduzierung zu stoppen, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern. Die Schutzrichtung des Verordnungsgebers umfasst dabei nicht nur Risikogruppen, deren Gesundheitsgefährdung durch das Corona-Virus als sehr hoch eingeschätzt wird, sondern nimmt die als insgesamt hoch eingeschätzte Gefährdung für die Gesundheit der gesamten Bevölkerung in Deutschland in den Blick. Angesichts des weiten Entscheidungsspielraums des Verordnungsgebers ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Verordnungsgeber mit seinem Einschreiten nicht nur Risikogruppen betrachtet und nicht allein diesen in besonderem Maße Schutz zu teil werden lässt bzw. nur insoweit auf das Infektionsgeschehen Einfluss nimmt.

Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19),www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=1349088 8, Stand: 30. Oktober 2020, abgerufen am 3. November 2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2; www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 3. November 2020, abgerufen am 3. November 2020). Auch wenn nach diesen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, kann das individuelle Risiko anhand der epidemiologischen und statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es selbst ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – juris Rn. 45 f.). Bekannt ist, dass auch die Viruslast Auswirkungen auf den Krankheitsverlauf einer infizierten Person hat, wobei es auch bei Personen, die keiner Risikogruppe angehören, zu schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Ferner ist die Zuordnung von Personen zu der Risikogruppe nur in begrenzten Umfang möglich, bspw., weil etwaig bestehende Risikofaktoren der betreffenden Person nicht rechtzeitig bekannt werden oder diese Personen keine Hilfe in Anspruch nehmen. Zudem sind Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – juris Rn. 45 f.). Deshalb ist es nicht als offensichtlich fehlsam anzusehen, wenn der Verordnungsgeber davon ausgeht, dass mit dem (bloßen) Schutz von Risikogruppen bspw. durch Sicherheitsmaßnahmen in Alten-, Pflegeheimen und Krankenhäusern und durch Selbstschutzmaßnahmen eine Überforderung des Gesundheitssystems unter Beibehaltung der allgemeinen Hygieneregeln (AHA) abgewandt werden kann. Soweit darauf verwiesen worden sein sollte, die Kapazitäten auf den Schutz von Risikogruppen auszurichten, ist dies auch deshalb nicht zielführend, weil die Entwicklung allgemeingültiger Präventionskonzepte einen zeitlichen Vorlauf bedürfte, mithin derzeit nicht zu Verfügung stünden, um die erforderliche Wirkung entfalten, die dazu beiträgt, einer Überlastung des Gesundheitssystems entgegenzuwirken.

Die Belastung des Gesundheitssystems hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen ab. Sie ist zwar in einigen Teilen Deutschlands noch nicht so ausgeprägt, kann aber örtlich sehr schnell zunehmen und dann insbesondere das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung stark belasten. Deshalb bleiben intensive gesamtgesellschaftliche Gegenmaßnahmen nötig, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren. Diese Maßnahmen verfolgen weiterhin das Ziel, die Infektionen in Deutschland so früh wie möglich zu erkennen und die weitere Ausbreitung des Virus einzudämmen. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Risikobewertung, Stand: 26.Oktober 2020, a.a.O.; zum Ganzen: NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – a.a.O.).

bb. Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 30. Oktober 2020, zuletzt abgerufen am 3. November 2020]). Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird mithin die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Die Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr ist zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich, da sie in einem nicht unerheblichen Maß physische Kontaktmöglichkeiten begrenzt. Der Betrieb einer Prostitutionsstätte birgt mit Blick auf die gewollten engen körperlichen Kontakte zwischen den Prostituierten und deren Kunden ein erhebliches Infektionspotenzial, welches noch dadurch erhöht wird, dass es typischerweise zu häufig wechselnden Kontakten mit verschiedenen Personen kommt, die ihrerseits eine Infektion an Dritte weitergeben können. Insbesondere kann das mit der körperlichen Belastung einhergehende Atemverhalten bei [noch] symptomfreien aber infizierten Personen zu einem massiven Ausstoß infektiöser Viren führen. Durch eine ausnahmslose Schließung von Prostitutionsstätten wird bewirkt, dass sich das bei engen körperlichen Kontakten bestehende Infektionsrisiko jedenfalls nicht durch die dortige Erbringung sexueller Dienstleistungen realisieren kann. Denn die Reduzierung wechselnder (unmittelbarer) persönlicher Kontakte und die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen verlangsamt die Ausbreitung des Coronavirus und verzögert die Infektionsdynamik (so bereits Beschluss des Senats vom 3. September 2020 – 3 R 156/20 – juris m.w.N.).

(c) Die Maßnahme dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Etwaige alternative – mildere – Maßnahmen wie die bereits in § 4 Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV normierten und in Prostitutionsstätten vor und nach dem Teil-Lockdown anzuwendenden (Hygiene-)Vorschriften und Regelungen über eine Maskenpflicht in Bereichen, in denen ein Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden kann, oder sogar strengere Nutzungsbeschränkungen sind im Hinblick auf das vom Verordnungsgeber angestrebte Ziel nicht ebenso effektiv wie eine generelle (vorübergehende) Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr (vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 4. November 2020 – 3 R 218/20 – zu den ebenfalls vom 2. bis 30. November 2020 – weitgehend – geschlossenen Beherbergungsbetrieben).

Zwar mag es sein, dass derzeit keine Erkenntnisse, insbesondere des Robert-Koch-Instituts, bekannt sind, nach denen Prostitutionsstätten zu den Treibern der Pandemie zählen. Allerdings sind auch nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle zwischenzeitlich unklar (s.o.). Es ist also nicht mit Sicherheit ausgeschlossen, dass es auch in Prostitutionsstätten in Anbetracht der beschriebenen Risiken zu Virusübertragungen kommt.

Entscheidender ist jedoch, dass die (vorübergehende) Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr nicht vordringlich darauf abzielt, Infektionen gerade in den von Schließungen betroffenen Einrichtungen zu unterbinden. Vielmehr dienen die Maßnahmen nach der Begründung der 2. Änderung 8. SARS-CoV-2 dem Zweck, das Infektionsgeschehen durch Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung und die damit einhergehende Verminderung der persönlichen Kontakte effektiv zu begrenzen. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder auf die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach der nachvollziehbaren Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2-Virus in derzeit schwächer betroffenen Regionen mit einer nur kurzen Verzögerung stark ausbreitet. Es liegt auf der Hand, dass als Folge weitgehender Schließungen von Freizeiteinrichtungen/Vergnügungsstätten, zu denen der Verordnungsgeber Prostitutionsstätten zählt, die Zahl der damit im Zusammenhang stehenden sozialen Kontaktmöglichkeiten (Begegnungen auf dem Weg zu den Einrichtungen hin und von ihnen weg sowie während der dortigen Verweildauer) erheblich reduziert wird. Dies dient damit auch der vom Verordnungsgeber bezweckten Verbesserung der Möglichkeiten für eine Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten. Die von der Antragstellerin angeführten Hygienemaßnahmen und anderen Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen in den Einrichtungen selbst beeinflussen die Zahl der Personenbewegungen außerhalb privater Bereiche und die damit verbundenen potentiellen Kontaktmöglichkeiten gerade nicht in der gleichen Art und Weise wie die – gemessen an ihrer Eingriffsintensität stärker belastenden – Schließungen der Einrichtungen.

Dem vermag die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenzuhalten, der Antragsgegner müsse der befürchteten Überforderung des Gesundheitssystems auf andere Weise – insbesondere durch Schaffung weiterer Kapazitäten bei der Kontaktverfolgung – begegnen. Selbst wenn es der Antragsgegner – wozu die Antragstellerin nichts Substantiiertes vorträgt – versäumt hätte, während der vorangegangenen Monate im Hinblick auf den zu befürchtenden Wiederanstieg der Infektionszahlen im Herbst technische, personelle und infrastrukturelle Vorbereitungen zu treffen, änderte dies nichts daran, dass aktuell die Zahl erkrankter Personen stark ansteigt und im Falle eines (weiteren) exponentiellen Wachstums der Infektionszahlen zwangsläufig mehr Personen behandlungsbedürftig sein werden, die das Gesundheitssystem zu überlasten drohen, was der Antragsgegner mit den Maßnahmen der 8. SARS-CoV-2-EindV zu verhindern versucht (vgl. hierzu auch OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 6. November 2020, a. a. O. Rn. 45 f.).

(d) Die Regelung ist unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers bei derzeitiger Betrachtung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Nach der vorzunehmenden Zweck-Mittel-Relation steht die mit der Maßnahme erreichbare Wirkung in Bezug auf den Eingriffszweck in einem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in die Berufsausübungs-/Gewerbefreiheit.

Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage – insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend steigender Fallzahlen – den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie – auch für den Bereich der Prostituiertenstätten – zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 – 3 R 102/20 – juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020, a.a.O.). Dies ist im Hinblick auf die Schließung von Prostitutionsstätten für den Publikumsverkehr – anders als noch nach dem Gesamtkonzept des Verordnungsgebers, welches dem Beschluss des Senates vom 3. September 2020 (- 3 R 156/20 – juris) zugrunde gelegen hat – der Fall.

Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit eine Vielzahl umfassender Beschränkungen vorgenommen, die angesichts der Veränderungen im Infektionsgeschehen und des mittlerweile eingetretenen (wissenschaftlichen) Erkenntnisgewinns nach und nach wieder aufgehoben bzw. angepasst wurden. Der Fokus der Verordnungsbestimmungen war zuletzt (vgl. 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) auf die Sicherstellung der Abstands- und Hygieneregeln in Bereichen gerichtet, in denen sich eine Vielzahl von Menschen begegnen und es daher aufgrund der Ansteckungsgefahr, die vor allem von Tröpfchen und Aerosolen ausgeht, zu einer Ausbreitung von Infektionen kommen kann. Weiterhin hat der Verordnungsgeber die Gesamtzahl der Teilnehmer insbesondere bei Ansammlungen, Veranstaltungen und Zusammenkünften beschränkt und Regelungen im Versammlungsbereich getroffen (§ 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.). Mit Ausnahme von Tanzlustbarkeiten und Volksfesten in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) war die Öffnung sämtlicher Geschäfte, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Beherbergungsbetriebe, Gaststätten, Bars und Vergnügungsstätten unter bestimmten Schutzvorkehrungen wieder gestattet (vgl. §§ 4 ff. der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.).

Angesichts der zwischenzeitlich festzustellenden exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens geht der Verordnungsgeber – auch in Absprache mit der Bundeskanzlerin und den übrigen Verordnungsgebern der Länder im Sinne eines bundesfreundliches Verhaltens – nunmehr davon aus, dass die bisherigen vordringlich auf Abstand und Einhaltung von Hygieneregeln ausgerichteten Regelungen nicht mehr genügen, um der Überforderung des Gesundheitssystems bzw. dem erheblichen Anstieg der Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle entgegenzuwirken. Er hat sich mit der wesentlichen Änderung des Gesamtkonzepts, das auch das Verbot des Betriebs von Prostitutionsstätten umfasst, dafür entschieden, das Risiko, das mit Sozialkontakten im Freizeitbereich verbunden ist – zunächst für einen vorübergehenden Zeitraum – massiv zu reduzieren. Hierzu hat er nicht nur Prostitutionsstätten geschlossen. Diese Maßnahme ist vielmehr Teil eines Maßnahmenbündels, nach dem auch zahlreiche andere Einrichtungen und Institutionen, die ebenfalls der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind (Theater, Opern, Konzerthäuser und ähnliche Einrichtungen, Messen, Kinos, Freizeitpark und Anbieter von Freizeitaktivitäten drinnen und draußen, Fitnessstudios, Spielhallen, Wettannahmestellen und ähnliche Einrichtungen, Freizeit- und Amateursportbetrieb [mit Ausnahme des Individualsports], Schwimm-, Spaßbäder, Saunen und Thermen) zu schließen sind. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, werden mit Ausnahme von Profisportveranstaltungen, die ohne Zuschauer stattzufinden haben, ebenso untersagt wie der Betrieb von Gaststätten, Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen und ähnlichen Einrichtungen mit Ausnahme des Kantinenbetriebs und Lieferservice (vgl. §§ 2a, 4a Abs. 1 und 3, 5a, 6a, 7a, 8a der 8. SARS-CoV-2-EindV). Der Verordnungsgeber hat mithin die Möglichkeiten, (gewerblich) angebotenen bzw. vermittelten Freizeitbetätigungen nachzugehen, insgesamt eingeschränkt, um Bewegungsströme und damit verbunden Kontaktmöglichkeiten von Menschen massiv zu reduzieren. Die Schließung von Prostitutionsstätten fügt sich in dieses Gesamtkonzept schlüssig ein. Ferner werden die Bürgerinnen und Bürger in einer Art Appell aufgefordert, generell auf nicht notwendige private Reisen und Besuche – auch von Verwandten – zu verzichten. Dies gilt auch im Inland und für überregionale tagestouristische Ausflüge. Daneben werden die Bürger angehalten, Kontakte zu anderen Menschen außerhalb des eigenen Hausstandes auf ein absolut nötiges Maß zu reduzieren (vgl. Präambel der 8. SARS-CoV-2-EindV).

Demgegenüber gelten im Wesentlichen nur bestimmte Bewegungsströme und soziale Kontakte in den Grenzen der 8. SARS-CoV-2-EindV (u.a. Arbeitsplätze außerhalb des von der Schließung betroffenen Umfelds, Kitas, Schulen, Ausbildungsstätten, Hochschulen, Groß- und Einzelhandel, Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege, Seniorentreff, Parks etc.) als erlaubt. Der Verordnungsgeber schätzt diese auch in der derzeitigen Pandemiesituation als derzeit (noch) hinnehmbar ein und beschränkt sich insoweit im Wesentlichen darauf, die Einhaltung von Abstands- und Hygieneregelungen zu verlangen.

Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Prostitutionsstätten ist hiermit nicht verknüpft.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 – 1 BvL 1/11, 1 BvR 3247/09 – juris Rn. 72 m.w.N.). Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben (Art. 80 Abs. 1 GG). In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1985 – 2 BvL 17/83 – juris Rn. 39 m.w.N.).

Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng. Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutz-rechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (zum Ganzen: (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2020 – 13 MN 485/20 – juris Rn. 58 f. m.w.N.).

Nach der Rechtsprechung des Senats bewegt(e) sich der Verordnungsgeber grundsätzlich innerhalb des ihm eingeräumten Spielraums, wenn er nur schrittweise die vormaligen Beschränkungen der früheren Verordnungen lockert bzw. nach und nach auflöst. Dem Verordnungsgeber ist bei der Entscheidung, welche Betriebe und Einrichtungen wieder geöffnet werden dürfen, auch gestattet, an typisierende, pauschalierende Merkmale anzuknüpfen. Dabei sind Ungleichbehandlungen grundsätzlich zulässig und unvermeidbar. Sie müssen jedoch von sachlichen Gründen getragen sein (vgl. etwa Beschluss vom 8. Mai 2020 – 3 R 77/20 – juris Rn. 40; Beschluss vom 16. Juni 2020 – 3 R 90/20 – juris Rn. 5). Nichts Anderes gilt für den Fall, dass angesichts steigender Infektionszahlen nunmehr weiter weitergehende Beschränkungen erforderlich sind, um der Infektionsdynamik zu begegnen. Der Verordnungsgeber hat sich mit der 8. SARS-CoV-2-EindV dafür entschieden, den unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Freizeit-, Kultur-, Vergnügungs- und Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerungen zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen. Die unterschiedliche Behandlung von Prostitutionsstätten und den daneben weiterhin geöffneten Betrieben und Einrichtungen (s.o.) ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage von sachlichen Gründen getragen.

Der Verordnungsgeber hat sein auf Kontaktreduzierung angelegtes Gesamtkonzept/Maßnahmenbündel zuvorderst an der – zur Reduzierung der Folgen für die Volkswirtschaft – weitgehenden Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Es ist in Ansehung der ihm bei der Ergreifung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des gegenwärtigen Infektionsgeschehens eingeräumten Einschätzungsprärogative voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, welche Lebensbereiche zum Zweck des Gesundheitsschutzes vordringlich geschlossen werden müssen, von der Priorität der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens und des Bildungsbereichs leiten lässt und auch in diesen Bereichen bestehende Infektionsgefahren in einem gewissen Umfang in Kauf nimmt. Ungeachtet dessen bestehen in den weiter geöffneten Bereichen des wirtschaftlichen und öffentlichen Lebens – wie in allen anderen Bereichen – vielschichtige Hygienebestimmungen, mit denen den – wie im Grunde genommen in Prostitutionsstätten auch – vorhandenen Infektionsgefahren begegnet wird. Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsvollzug in Sachsen-Anhalt Mängeln unterliegt, sind dem Senat weder bekannt, noch werden solche von der Antragstellerin substantiiert.

Soweit die Antragstellerin konkret ihre Ungleichbehandlung gegenüber den von der Schließung nicht betroffenen Dienstleistungsbetrieben im Bereich der Körperpflege (vgl. § 7 Abs. 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV) rügt, kann dem nicht gefolgt werden. Wie dargestellt hat der Verordnungsgeber im Rahmen seines weiten Einschätzungsspielraums Bewegungsströme/Kontaktoptionen dergestalt schlüssig kategorisiert, dass er Prostitutionsstätten dem Freizeit-/Vergnügungsbereich (vgl. §§ 4, 4a der 8. SARS-CoV-2-EindV) und nicht etwa dem Dienstleistungsbereich der Körperpflege (§ 7 Abs. 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV) zugeordnet hat. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern. Auch wenn – gerade in dem derzeit praktizierten Modell des allein bestehenden Kontakts zwischen einer Mitarbeiterin und einem Kunden – Parallelen zu Dienstleistungsbetrieben im Bereich der Körperpflege gezogen werden könnten, dürfte die Infektionsgefahr angesichts der mit dem konkreten körpernahen Umgang verbundenen besonderen Kontaktintensität und der bei körperlicher Anstrengung in erhöhtem Umfang ausgestoßenen Aerosole im Zweifel höher sein, so dass sich auch die bereichsspezifischen Infektionsbedingungen schon nicht vollständig gleichen. Hiervon ist auch der Verordnungsgeber ausgegangen, indem er ausweislich der Verordnungsbegründung aufgrund des besonders intensiven Kontakts der anwesenden Personen ein besonders hohes Ansteckungspotential ausmacht. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber für Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege im Vergleich zu Prostitutionsstätten ein höheres gesellschaftliches Interesse an der Öffnung angenommen und damit eine typisierende Abwägung nach der Relevanz für die Gesellschaft vorgenommen hat bzw. dabei davon ausgeht, dass ein vorübergehender Verzicht (der Bevölkerung auf den Betrieb von Prostitutionsstätten) eher zumutbar sei (vgl. Nr. 3 [zu § 4a] der Begründung der Verordnung).

Unter Berücksichtigung der dargestellten Maßstäbe dürfte es auch nicht gleichheitswidrig sein, dass der Verordnungsgeber die Prostitution außerhalb von Prostitutionsstätten u.ä. im Sinne von § 4a Abs. 2 der 8. SARS -CoV-2-EindV (bspw. Hausbesuche von Prostituierten bei Freiern) nicht untersagt hat. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass dieser Bereich einen nennenswerten Anteil am Prostitutionsgewerbe ausmacht und von den Kunden – insbesondere derzeit – hinreichend nachgefragt wird, so dass es eines Verbots überhaupt bedürfte. Im Übrigen lassen sich solche Erscheinungsformen der Prostitution realistischerweise nicht kontrollieren (vgl. BremOVG, Beschluss vom 10. November 2020 – 1 B 354/20 – Homepage des Gerichts m.w.N.).

In diesem Zusammenhang begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Normgeber bei der Abfassung des § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV auf Prostitutionsstätten im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes in ihrer typischen Ausprägung abstellt und nicht darauf, ob einzelne Unternehmen eine atypische Gestaltung mit einem nach Auffassung des jeweiligen Betreibers geringeren Infektionsrisiko aufweisen (NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2020, a.a.O. Rn. 60).

Nach den Analysen des Robert-Koch-Instituts sind im ganzen Bundesgebiet zahlreiche Ausbrüche in verschiedenen Lebensbereichen zu beobachten. Es liegen derzeit keine Erkenntnisse dazu vor, dass Prostitutionsstätten zu den Treibern des Infektionsgeschehens gehören. Ausbrüche stehen insbesondere im Zusammenhang mit Feiern im Familien- und Freundeskreis und bei Gruppenveranstaltungen. Zugleich werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet (RKI-Situationsbericht vom 1. November 2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-01-de.pdf?__blob=publicationFile; abgerufen am: 3. November 2020). Der potentiellen Infektionsgefahr in Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen wird aber aus Sicht des Verordnungsgebers nicht mehr durch (weitreichende) Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV hinreichend begegnet. Zweck der Schließung derartiger Einrichtungen einschließlich Prostitutionsstätten ist es – wie ausgeführt -, die freizeitbedingten Bewegungsströme der Bürgerinnen und Bürger einzuschränken und damit dazu beizutragen, die Infektionswelle zu brechen. Es kommt daher nicht darauf an, ob und inwieweit in Prostitutionsstätten eine besondere Infektionsgefahr besteht.

Zudem wird der Eingriff in die Berufs-/Gewerbeausübungsfreiheit der Betreiber von Prostitutionsstätten dadurch gemildert, dass sog. “Neue Corona-Hilfen für betroffene Unternehmen”, die von der zielgerichteten, zeitlich befristeten Maßnahme, dem “Teil-Lockdown” betroffen sind, geschaffen worden sind, die über die bestehenden bisherigen Unterstützungsprogramme deutlich hinausgehen (so bereits Beschluss vom 28. Oktober 2020). In den hierzu ergangenen Pressemitteilungen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und des Bundesfinanzministeriums vom 29. Oktober 2020 (nachrichtlich in juris) wird hierzu ausgeführt:

“[…] Antragsberechtigt sind Unternehmen, Betriebe, Selbstständige, Vereine und Einrichtungen, denen aufgrund der staatlichen Anordnung das Geschäft untersagt wird beziehungsweise aufgrund bestehender Anordnung bereits untersagt ist. Unterstützungsmaßnahmen für diejenigen, die indirekt, aber in vergleichbarer Weise durch die Anordnungen betroffenen sind, werden zeitnah geklärt.

Die Wirtschaftshilfe wird als einmalige Kostenpauschale ausbezahlt. Den Betroffenen soll einfach und unbürokratisch geholfen werden. Dabei geht es insbesondere um die Fixkosten, die trotz der temporären Schließung anfallen. Um das Verfahren so einfach wie möglich zu halten, werden diese Kosten über den Umsatz angenähert. Bezugspunkt ist daher der durchschnittliche wöchentliche Umsatz im November 2019. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter. Um nicht in eine detaillierte und sehr komplexe Kostenrechnung einsteigen zu müssen, werden die Fixkosten also pauschaliert. Dabei gibt das Beihilferecht der Europäischen Union bestimmte Grenzen vor. Daher werden die entsprechenden Prozentsätze für größere Unternehmen nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben der EU ermittelt. Die gewährte außerordentliche Wirtschaftshilfe wird mit bereits erhaltenen staatlichen Leistungen für den Zeitraum, wie zum Beispiel Kurzarbeitergeld oder Überbrückungshilfe, oder mit eventuell späteren Leistungen aus der Überbrückungshilfe verrechnet.

Auch junge Unternehmen werden unterstützt. Für nach November 2019 gegründete Unternehmen wird der Vergleich mit den Umsätzen von Oktober 2020 herangezogen. Soloselbständige haben ein Wahlrecht: sie können als Bezugsrahmen für den Umsatz auch den durchschnittlichen Vorjahresumsatz 2019 zugrunde legen. […].”

Dass die im Beschluss vom 28. Oktober 2020 und in den Pressemitteilungen wiedergegebenen Eckpunkte nur rechtlich nicht belastbare (bloße) Absichtserklärungen sind, vermag der Senat nicht zu erkennen. Zwar sind auch mit den Mitteln des Eilverfahrens konkrete – über die Beschlusslage (“Daher werden die entsprechenden Prozentsätze für größere Unternehmen nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben der EU ermittelt”) hinausgehende – Angaben hinsichtlich des Umfangs und der Form der finanziellen Hilfe derzeit nicht erreichbar. Gleichwohl dürfte das Gewicht der Finanzhilfen für Unternehmen bis 50 Mitarbeitern, wonach der Erstattungsbetrag 75% des Umsatzes des Vorjahresmonats (November 2019) beträgt, hier noch einen hinreichenden Anhaltspunkt für den in Aussicht gestellten finanziellen Ausgleich bieten. Angesichts der mit der Corona-Pandemie einhergehenden gedämpften Reise- und Konsumbereitschaft dürfte für den überwiegenden Anteil der Unternehmen das Umsatzsatzergebnis aus dem November 2019 nur schwer zu erreichen sein, so dass diese mit einer Anlehnung hieran jedenfalls nicht zwingend schlechter gestellt sein dürften als im Falle einer uneingeschränkten wirtschaftlichen Betätigung im November 2020 in der derzeitigen Pandemielage.

Schließlich verfängt auch der Einwand der Antragstellerin nicht, es sei bereits jetzt mit einer Verlängerung der streitgegenständlichen Maßnahme bis zum 15. März 2021 zu rechnen, da sich die epidemiologische Lage nicht bis zum 30. November 2020 wesentlich verändern werde. Die von der Antragstellerin angegriffene Regelung ist jedenfalls zeitlich bis zum Ablauf des 30. November 2020 begrenzt. Ob die Maßnahme verlängert wird, ist für ihre Verhältnismäßigkeit ohne rechtliche Bedeutung. Die Dauer bestehender Einschränkungen ist vom Verordnungsgeber vielmehr im Rahmen der Abwägung bei der Entscheidung darüber in den Blick zu nehmen, ob und inwieweit einschränkende Maßnahmen auch nach dem 30. November 2020 noch notwendig sind.

2.2. Selbst wenn zugunsten der Antragstellerin von offenen Erfolgsaussichten ihres Normenkontrollantrags auszugehen wäre, käme eine dann vorzunehmende Folgenabwägung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen ist. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, den jedoch jedenfalls teilweise durch finanzielle staatliche Corona-Hilfen begegnet wird. Würde hingegen der Vollzug von § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV ausgesetzt, wäre angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 26. Oktober 2020 (vgl. a.a.O.) zwingend – so weit wie möglich – zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52; unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 – 1 BvR 755/20 – juris Rn. 11; s. auch BVerfG, Beschluss vom 28. April 2020 – 1 BvR 899/20 – juris Rn. 13; SaarlOVG, Beschluss vom 28. April 2020 – 2 B 151/20 – a.a.O. Rn. 22; OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2020 – 13 B 520/20.NE – a.a.O. Rn. 56; BayVGH, Beschluss vom 14. April 2020 – 20 NE 20.735 – juris Rn. 18 f.; Beschluss des Senats vom 20. Mai 2020 – 3 R 86/20 – juris Rn. 71). Dies gilt auch, soweit die zeitliche Befristung bis zum 30. November 2020 tatsächlich (nur) an eine positive Entwicklung des Infektionsgeschehens geknüpft sein sollte.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2, GKG. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache angesichts fehlender Anhaltspunkte mit 5.000,00 €. Dieser Betrag ist auch nicht zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 30. November 2020 begrenzt sind (vgl. § 4a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV).

D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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