OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27.11.2020 – 3 R 226/20

OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27.11.2020 – 3 R 226/20

Die uneingeschränkte Schließung von Wettannahmestellen stellt nach summarischer Prüfung einen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil sich die Maßnahme angesichts der weiterhin gestatteten Öffnung staatlicher Annahmestellen nicht vollumfänglich schlüssig in das Gesamtkonzept des Verordnungsgebers zur Eindämmung der Ausbreitung des Corona-Virus einfügt.
Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die teilweise Außervollzugsetzung des § 4a der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. September 2020 (GVBl. LSA S. 432), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 30. Oktober 2020 (GVBl. LSA S. 618), im Folgenden 8. SARS-CoV-2-EindV.

Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 8. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Norm erlassen:

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Bildungs-, Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen

(1) […]

(2) […]

(3) Folgende Einrichtungen oder Angebote dürfen nur für den Publikumsverkehr geöffnet werden, wenn sichergestellt ist, dass die allgemeinen Hygieneregeln nach § 1 Abs. 1 eingehalten werden:

[…]

8. Wettannahmestellen

[…]

Besucher der in den in Satz 1 Nrn. 6 bis 16 sowie 18 und 19 aufgeführten Einrichtungen haben in Bereichen, in denen die Abstandsregelung nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 nicht eingehalten werden kann (z. B. in engen Gängen, bei unvermeidbarer gemeinsamer Nutzung von Fahrzeugen) eine textile Barriere im Sinne einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 1 Abs. 2 zu tragen. Für Einrichtungen der Kultur können die Landkreise und kreisfreien Städte Ausnahmen von den Beschränkungen des § 1 Abs. 1 zulassen.

§ 4a

Abweichende Regelungen zu Kultur-, Freizeit-, Spiel-, Vergnügungs- und Prostitutionseinrichtungen

(1) […]

(2) […]

(3) Abweichend von § 4 Abs. 3 dürfen vom 2. November 2020 bis 30. November 2020 folgende Einrichtungen oder Angebote nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden:

[…]

7. Wettannahmestellen

[…]”

Die Antragstellerin betreibt im Hoheitsgebiet des Antragsgegners mehrere Wettannahmestellen, in denen sie Wetten an ein in Malta ansässiges Wettunternehmen vermittelt, welches eine bundesweit gültige Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten besitzt. Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihres Rechtsschutzbegehrens unter anderem vor:

Betriebsschließungen auf der Grundlage des § 32 i. V. m. § 28 IfSG setzten voraus, dass unmittelbar von dem betroffenen Betrieb ein relevantes Infektionsrisiko ausgehe. Der primäre Zweck der durch den Verordnungsgeber bestimmten Einschränkungen bestehe hingegen darin, die Bevölkerung durch psychologische Beeinflussung allgemein vor Infektionen aus beliebigen allgemeinen Quellen zu schützen. Offenbar glaube man, der Bevölkerung den Ernst der Lage nur dann glaubhaft machen zu können, wenn man ihr erhebliche Einschränkungen ihrer Freizeitgestaltung zumute. § 28 IfSG rechtfertige aber keine isolierten Betriebsschließungen allein zum Zweck der Immobilisierung der Bevölkerung. Soweit den Risiken von Infektionen auf Wegstrecken zwischen Wohnung und dem jeweiligen Ziel begegnet werden solle, sei ein nennenswertes Infektionsrisiko unter freiem Himmel nicht gegeben. Vielmehr werde der Aufenthalt von Personen im öffentlichen Raum unter Beachtung von Mindestabständen und ggf. der Pflicht zur Bedeckung von Mund und Nase unabhängig vom Zweck des Aufenthalts im Hinblick auf das damit verbundene sehr geringe Risiko hingenommen.

Selbst wenn Maßnahmen zur Schließung einzelner Arten von Gewerbebetrieben ohne erhöhtes Infektionsrisiko möglich wären, sei dies allenfalls dann zulässig, wenn sie Teil einer umfassenden Strategie zur Vermeidung jedweder sozialen Kontakte ohne Rücksicht auf die Einhaltung von Mindestabständen und das konkrete Infektionsrisiko wären. Nur in diesem Fall würde die Schließung dieser Betriebe im Zusammenwirken mit den übrigen Maßnahmen einen nennenswerten Beitrag zur Eindämmung der Ausbreitung des Virus leisten. Eine solche umfassende Strategie fehle indes. Mit der 8.SARS-CoV-2-EindV ziele der Verordnungsgeber ausschließlich auf einen Teilbereich der Freizeitgestaltung ab, während gesellschaftlich als nützlich anerkannte Tätigkeiten, wie z. B. der Präsenzunterricht in Schulen, der Kindergartenbetrieb, Präsenzveranstaltungen zur beruflichen Bildung und Gottesdienste, ohne Rücksicht auf ein damit unter Umständen verbundenes, auch im Vergleich zu den untersagten Tätigkeiten deutlich erhöhtes Infektionsrisiko weiterhin hingenommen würden. Für eine sich nicht am Infektionsrisiko, sondern an sozialen Erwägungen bzw. der gesellschaftlichen Nützlichkeit bzw. Entbehrlichkeit bestimmter Aktivitäten ausgerichtete Vollzugspraxis biete das IfSG indes keine Grundlage. Hierfür sei vielmehr eine spezialgesetzliche Grundlage verbunden mit einer Entschädigungspflicht für das den betroffenen Unternehmen aufgebürdete Sonderopfer erforderlich.

Zudem fehle es an einer objektiven Notwendigkeit einer vollständigen Schließung von Wettannahmestellen. Es sei fraglich, ob die Maßnahme überhaupt geeignet sei, irgendeinen Beitrag zur Infektionsprävention zu leisten. Gerade die Wettabgabe in einem Laden sei in den meisten Fällen nicht das alleinige Motiv für das Verlassen der Wohnung. Vielmehr würden Annahmestellen auf dem Weg zur Arbeit, in der Mittagspause oder beim Einkaufen aufgesucht. Es fehle auch ein statistischer Nachweis dafür, dass selbst die im Rahmen des Teil-Lockdowns erfolgten Schließungen von Freizeiteinrichtungen, deren Betrieb mit längeren Verweildauern als in einer Wettannahmestelle einhergehe, einen Beitrag zur Eindämmung des Infektionsgeschehens leisteten. Der Anstieg der gemeldeten Neuinfektionen und die Reproduktionszahlen hätten bereits zu einem Zeitpunkt abgenommen, als die in Rede stehenden Einschränkungen im Freizeitbereich noch keinen Einfluss hätten haben können. Der bereits Ende Oktober klar erkennbare Trend zum Abflachen der Infektionskurve habe sich im November jedoch immer mehr abgeschwächt. In Bezug auf die Reproduktionszahl sei seit dem Wirksamwerden des Teil-Lockdowns sogar ein Gegentrend zu beobachten. Ausgehend von den Schätzungen des RKI habe sich das Infektionsgeschehen eher beschleunigt. Dies stelle die Wirksamkeit des Teil-Lockdowns insgesamt in Frage.

Unabhängig davon ließe sich ein etwaiges mit dem Betrieb einer Wettannahmestelle verbundenes Gefährdungspotential auf weitaus schonendere Weise auf das vom Verordnungsgeber generell hingenommene Maß reduzieren als durch eine vollständige Schließung. In Wettannahmestellen sei allein ein mögliches Verweilen von Kunden mit einem erhöhten Infektionsrisiko verbunden. Dies sei bereits bauplanungsrechtlich nur an solchen Standorten möglich, die als Vergnügungsstätten genehmigt seien (Wettbüros). Den damit verbundenen Gefahren könne mit einer Beschränkung des Aufenthalts in Wettannahmestellen auf den zur Abgabe der Wette notwendigen Zeitraum begegnet werden. Dass bei den typischen Formen der Vermittlung von privaten Sportwetten tatsächlich Rahmenbedingungen herrschten (gaststättenartiges Zusammensitzen), die ein Infektionsrisiko begründeten, welches dem in Gaststätten nahekomme, ohne dies aber zu erreichen (wegen der nicht möglichen durchgängigen Maskenpflicht der Kunden einer Gaststätte), rechtfertige es nicht, sämtliche Formen der Vermittlung privater Sportwetten ohne Rücksicht auf das damit einhergehende Infektionsrisiko pauschal zu verbieten.

Jedenfalls erweise sich die Schließung von Wettannahmestellen als nicht verhältnismäßig. Dies gelte insbesondere in Anbetracht des Umstandes, dass der Antragsgegner über die Tochtergesellschaften O. Deutschland GmbH und L.-T. Sachsen-Anhalt GmbH weiterhin in den Lotto-Annahmestellen des Landes Sport- sowie Ergebnis- und Auswahlwetten anbiete. Dabei seien diese Annahmestellen ungeachtet des Umstandes, dass die Wettvermittlung dort nur einen Teilbereich eines umfassenderen Waren- und Dienstleistungsangebots abbilde, ebenso Wettannahmestellen im Sinne des§ 4a Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der 8. SARS-CoV-2-EindV und müssten daher gleichfalls geschlossen bleiben, wobei als milderes Mittel auch der zeitweise Verzicht auf die Annahme von Wetten möglich sei. In der Praxis sei indes nichts dergleichen geschehen. Die Möglichkeit der Wettabgabe in derartigen Geschäften erhöhe die Verweildauer und damit auch das Infektionsrisiko im Vergleich zu einem reinen Einzelhandelsgeschäft ohne Wettabgabe. Es würden zudem Kunden angelockt, die ansonsten Einzelhandelsgeschäfte nicht besuchen würden, und dadurch zusätzliche Kontakte auch zu nicht wettinteressierten Personen geschaffen. Die Lotto-Annahmestellen seien zudem typischerweise kleiner als die geräumigeren Wettbüros, in denen private Sportwetten vermittelt werden, so dass es dort schwieriger sei, den vorgeschriebenen Mindestabstand einzuhalten. Durch die Ermöglichung der Abgabe von Sportwetten in Lotto-Annahmestellen bringe der Verordnungsgeber deutlich zum Ausdruck, dass er keinerlei erhöhte Infektionsrisiken bei der Teilnahme an Sportwetten in Ladengeschäften sehe. Die im Streit stehende Regelung werde vielmehr als Instrument des Vorgehens gegen private Sportwetten gehandhabt.

Aufgrund des deutlich unterschiedlichen Infektionsrisikos müssten die Freizeiteinrichtungen auch gesondert betrachtet werden. Wettannahmestellen seien kein typischer Fall einer Freizeiteinrichtung, deren Betrieb überhaupt nur sinnvoll sei, wenn sich die Besucher längere Zeit darin aufhalten dürften. Die mit ihnen verbundenen Verweilmöglichkeiten könnten ohne Weiteres gesperrt werden, ohne dass die Wettannahmestelle ihren Betrieb zugleich vollständig einstellen müsse. Würden sie ladenmäßig betrieben, ohne dass ein über das Ausfüllen des Wettscheines hinausgehendes Verweilen von Kunden stattfinde, gehörten sie bezogen auf das Infektionsrisiko in die Gruppe der Einzelhandelsgeschäfte und der weiterhin zulässigen Dienstleistungsbetriebe, nicht aber zu den Freizeiteinrichtungen. In Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen dürften Wettannahmestellen daher auch geöffnet werden, wenn sich der Aufenthalt der Kunden auf die Abgabe von Spielscheinen und Wetten oder ggf. die Auszahlung eines Gewinns beschränkten.

Für die Frage der Verhältnismäßigkeit komme es zudem entscheidend darauf an, ob sich die beschränkende Maßnahme in ein Gesamtkonzept einfüge, welches zumindest bei einer ex-ante-Betrachtung eine Erreichung des damit verfolgten Ziels – eine Reduktion der wöchentlichen Infektionen auf weniger als 50 pro 100.000 Einwohner – erwarten lasse. Dies sei hier nicht der Fall, da das Gesamtkonzept des Verordnungsgebers kaum auf mehr als 2 % des Infektionsgeschehens abziele. Die eingeschränkten Freizeitmöglichkeiten brächten keine überdurchschnittlichen Bewegungsströme mit sich, so dass sich hieran auch nichts durch die Berücksichtigung von Infektionsmöglichkeiten auf dem Hin- und Rückweg ändere. Die weiterhin erlaubten Kontaktmöglichkeiten, z. B. in der Schule, am Arbeitsplatz beim Einkauf und “sozial nützlichen” Betätigungen, überstiegen im Umfang erheblich die verbotenen Kontaktmöglichkeiten, und seien ebenfalls mit Infektionsmöglichkeiten auf dem Hin- und Rückweg verbunden.

Auch verstoße es gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn von allen gewerblichen Tätigkeiten mit Kundenkontakt ohne erhöhtes Infektionsrisiko allein der Betrieb ladenmäßiger Wettannahmestellen einem Verbot unterliege und zugleich eine Reihe gewerblicher Tätigkeiten mit deutlich höherem Infektionsrisiko gestattet seien.

Die Antragstellerin beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung § 4a Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 30. Oktober 2020 bis zur Entscheidung über einen noch zu stellenden Normenkontrollantrag der Antragstellerin vorläufig außer Vollzug zu setzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

II.

A. Der zulässige Antrag ist begründet.

1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn – wie hier – die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 – juris Rn. 12).

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist eine vorläufige Außervollzugsetzung des von der Antragstellerin angegriffenen § 4a Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der 8. SARS-CoV-2-EindV dringend geboten. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist die generell uneingeschränkte Schließung von Wettannahmestellen voraussichtlich nicht mit höherrangigem Recht vereinbar.

(1) Dabei ist offen, inwieweit die mit der 8. SARS-CoV-2-EindV nur durch die Exekutive ergriffenen flächendeckenden Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie noch den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügen, ob also die mit den Maßnahmen verbundenen tiefgreifenden Grundrechtseingriffe in der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der für die hier streitgegenständliche 8. SARS-CoV-2-EindV maßgeblichen bis 18. November 2020 zum gültigen (alten) Fassung (a.F.), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1385), noch eine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage haben können. Die Landesregierungen begegnen dem gegenwärtigen Risiko einer Ansteckung großer Bevölkerungsteile mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 seit Beginn der Pandemie auf der Grundlage der bis zum 18. November 2020 gültigen rechtlichen Rahmenbedingungen des IfSG, hinsichtlich derer sich die Fragen stellen, ob die Verordnungsermächtigung auf eine Pandemie dieser Größenordnung überhaupt zugeschnitten ist und ob die darauf gestützten weitreichenden Grundrechtseingriffe auch angesichts ihrer Vielschichtigkeit und Komplexität nicht eines Parlamentsgesetzes bedürfen. Die sich danach ergebenden komplexen und schwierigen rechtlichen Fragestellungen können in einem Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden und müssen daher einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (siehe auch LVerfG LSA, Beschluss vom 19. August 2020 – LVG 21/20 – juris Rn. 51). Dort wird zu klären sein, ob die mit der 8. SARS-CoV-2-EindV getroffenen Maßnahmen letztlich mit den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts vereinbar sind, da erhebliche Grundrechtseingriffe über einen längeren Zeitraum allein aufgrund §§ 28, 32 IfSG a.F. durch die Exekutive erfolgt sind.

(2) Durch § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen – so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt – ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG – hier in der a.F. – maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587 ff.) neu eingefügten 2. Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Satz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann.

Regelungsziel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 23/20 – juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE – juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 – 20 NE 20.632 – juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Dasbehördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um “notwendige” Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Wei-ter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen – wie vorliegend – neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.).

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG a.F., wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 23/20 – juris Rn. 15). Zudem hat der Gesetzgeber auch mit der Anfügung des 2. Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F., wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 1 S 1357/20 – juris Rn. 40 m.w.N.).

(3) Die Anordnung von Maßnahmen auf der Grundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m.§ 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG a.F. setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt nach wie vor der Fall (vgl.https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. Oktober 2020; zuletzt abgerufen am 3. November 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. steht damit sowohl inhaltlich (“soweit”) als auch zeitlich (“solange”) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 – 2 KM 293/20 OVG – juris Rn. 30). Dabei sind auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter (“Nichtstörer”) eingreifen, von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 26). Dessen ungeachtet ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 S 1314/20 – juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 – 13 B 557/20.NE – juris Rn. 66 f. m.w.N.).

(4) In Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe stellt die uneingeschränkte Schließung von Wettannahmestellen bei derzeitiger (summarischer) Betrachtung keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG a.F. dar. Der mit dieser Maßnahme in erster Linie verbundene Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Wettannahmestellen genügt voraussichtlich nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

(a) Zwar besteht nach der für die aktuell geltende 8. SARS-CoV-2-EindV maßgeblichen Einschätzung des Robert-Koch-Instituts in der Risikobewertung vom 26. Oktober (a.a.O.) in Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird “insgesamt als hoch” eingeschätzt, “für Risikogruppen als sehr hoch”. Dabei verläuft bei der überwiegenden Zahl der Fälle die Erkrankung zwar mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nimmt aber mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko kann anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, sind derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. Risikobewertung vom 26. Oktober 2020, a.a.O.).Ausweislich des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 (https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/videokonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-28-oktober-2020-1805248; zuletzt abgerufen am: 3. November 2020, im Folgenden: Beschluss vom 28. Oktober 2020) stellt sich die im Zeitpunkt des Erlasses der aktuellen Fassung der 8. SARS-CoV-2-EindV Pandemie-Situation wie folgt dar:

“Trotz der Maßnahmen, die Bund und Länder vor zwei Wochen vereinbart haben, steigt die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus (SARS-CoV-2) inzwischen in nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik an. Dies hat dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden kann, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beiträgt. Aktuell verdoppeln sich die Infiziertenzahlen etwa alle sieben und die Zahl der Intensivpatienten etwa alle zehn Tage. Nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage ist es deshalb nun erforderlich, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere exponentielle Wachstum der Infiziertenzahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen und die Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle würde erheblich ansteigen. Wesentlich ist es dabei auch, jetzt schnell zu reagieren. Je später die Infektionsdynamik umgekehrt wird, desto länger bzw. umfassender sind Beschränkungen erforderlich.”

Dies zugrunde gelegt durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates weiterhin gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 – 1 BvQ 31/20 – juris Rn. 15 m.w.N.). Dabei kommt dem Verordnungsgeber, der – wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage – eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen hat, bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter – gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer – Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01 – juris Rn. 66; s. auch Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 – juris Rn. 18).

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 – 2 KM 293/20 OVG – juris Rn. 35 f.).

(b) Hiervon ausgehend ist die Schließung von Wettannahmestellen zumindest geeignet, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen.

Wie dargestellt, ist es legitimes Ziel der Maßnahme, den exponentiellen Anstieg des Infektionsgeschehens (insgesamt) durch Kontaktreduzierung zu stoppen, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern. Die Schutzrichtung des Verordnungsgebers umfasst dabei nicht nur Risikogruppen, deren Gesundheitsgefährdung durch das Corana-Virus als sehr hoch eingeschätzt wird, sondern nimmt die als insgesamt hoch eingeschätzte Gefährdung für die Gesundheit der gesamten Bevölkerung in Deutschland in den Blick. Angesichts des weiten Entscheidungsspielraums des Verordnungsgebers ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Verordnungsgeber mit seinem Einschreiten nicht nur Risikogruppen betrachtet und nicht allein diesen in besonderem Maße Schutz zuteil werden lässt bzw. nur insoweit auf das Infektionsgeschehen Einfluss nimmt.

Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19),www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=1349088 8, Stand: 30. Oktober 2020, abgerufen am 3. November 2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2; www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 3. November 2020, abgerufen am 3. November 2020). Auch wenn nach diesen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, kann das individuelle Risiko anhand der epidemiologischen und statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es selbst ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – juris Rn. 45 f.). Bekannt ist, dass auch die Viruslast Auswirkungen auf den Krankheitsverlauf einer infizierten Person hat, wobei es auch bei Personen, die keiner Risikogruppe angehören, zu schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Ferner ist die Zuordnung von Personen zu der Risikogruppe nur in begrenzten Umfang möglich, bspw. weil etwaig bestehende Risikofaktoren der betreffenden Person nicht rechtzeitig bekannt werden oder diese Personen keine Hilfe in Anspruch nehmen. Zudem sind Langzeitfolgen, auch nach leichten Verläufen, derzeit noch nicht abschätzbar (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – juris Rn. 45 f.). Deshalb ist es nicht als offensichtlich fehlsam anzusehen, wenn der Verordnungsgeber davon ausgeht, dass mit dem (bloßen) Schutz von Risikogruppen bspw. durch Sicherheitsmaßnahmen in Alten-, Pflegeheimen und Krankenhäusern und durch Selbstschutzmaßnahmen eine Überforderung des Gesundheitssystems unter Beibehaltung der allgemeinen Hygieneregeln (AHA) nicht abgewendet werden kann.

Die Belastung des Gesundheitssystems hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen ab. Sie ist zwar in einigen Teilen Deutschlands noch nicht so ausgeprägt, kann aber örtlich sehr schnell zunehmen und dann insbesondere das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung stark belasten. Deshalb bleiben intensive gesamtgesellschaftliche Gegenmaßnahmen nötig, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren. Diese Maßnahmen verfolgen weiterhin das Ziel, die Infektionen in Deutschland so früh wie möglich zu erkennen und die weitere Ausbreitung des Virus einzudämmen. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26. Oktober 2020; zum Ganzen: NdsOVG, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 13 MN 393/20 – a.a.O.).

Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 30. Oktober 2020, zuletzt abgerufen am 3. November 2020]). Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird mithin die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Die Schließung von Wettannahmestellen ist zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich. Hierdurch können Personenkontakte jedenfalls reduziert werden. Geöffnete Wettannahmestellen können für potentielle Besucher jedenfalls einen zusätzlichen Anlass bieten, sich in die Öffentlichkeit zu begeben oder sich länger dort aufzuhalten, wobei sie nicht nur in der Wettannahmestelle selbst, sondern auch auf dem Weg dorthin und nach deren Verlassen in Kontakt zu anderen – möglicherweise infizierten – Personen (z. B. im Öffentlichen Personennahverkehr) kommen können. Mit der Schließung von Wettannahmestellen entfällt die Möglichkeit, anlässlich des Aufsuchens dieser Einrichtungen in Kontakt zu anderen Personen zu geraten.

(c) Die Schließung der Wettannahmestellen dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels zudem erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Etwaige alternative – mildere – Maßnahmen wie die bereits in § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 1 Abs. 1 und 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV normierten Hygienevorschriften und Regelungen über eine Maskenpflicht in Bereichen, in denen ein Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden kann, oder die von der Antragstellerin angeführte Reduzierung des Betriebs der Wettannahmestelle auf das Entgegennehmen ausgefüllter Wettscheine ohne Ermöglichung eines darüber hinaus gehenden Verweilens der Kunden sind im Hinblick auf das vom Verordnungsgeber angestrebte Ziel nicht ebenso effektiv wie eine generelle (vorübergehende) Schließung von Wettannahmestellen (vgl. Beschluss des Senats vom 9. November 2020 – 3 R 214/20 – juris zu den ebenfalls vom 2. bis 30. November 2020 geschlossenen Spielhallen).

Zwar sind derzeit keine Erkenntnisse, insbesondere des Robert-Koch-Instituts, bekannt, nach denen Wettannahmestellen auch zu den Treibern der Pandemie zählen. Allerdings sind auch nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle zwischenzeitlich unklar (s.o.). Es ist also nicht mit Sicherheit gänzlich ausgeschlossen, dass es auch in Wettannahmestellen zu Virusübertragungen kommt.

Entscheidender ist jedoch, dass die Schließung von Wettannahmestellen nicht vordringlich darauf abzielt, Infektionen gerade dort zu unterbinden. Vielmehr dienen die in § 4a Abs. 3 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV den Freizeitbereich treffenden Maßnahmen nach der Begründung der 2. Änderung der 8. SARS-CoV-2-EindV dem Zweck, das Infektionsgeschehen durch Einschränkungen der privaten Freizeitgestaltung und die damit einhergehende Verminderung der persönlichen Kontakte effektiv zu begrenzen. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder auf die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach der nachvollziehbaren Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2-Virus in derzeit schwächer betroffenen Regionen mit einer nur kurzen Verzögerung stark ausbreitet. Es ist jedenfalls aus der insoweit rechtlich maßgeblich Sicht des Verordnungsgebers im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Regelungen nicht offensichtlich fehlsam anzunehmen, dass als Folge weitgehender Schließungen von Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen, zu denen Wettannahmestellen zählen, die Zahl der damit im Zusammenhang stehenden sozialen Kontaktmöglichkeiten (Begegnungen auf dem Weg zu den Einrichtungen hin und von ihnen weg sowie während der dortigen Verweildauer) erheblich reduziert wird. Dies dient damit auch der vom Verordnungsgeber bezweckten Verbesserung der Möglichkeiten für eine Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten. Die von der Antragstellerin angeführten Hygienemaßnahmen und anderen Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen in den Einrichtungen selbst beeinflussen die Zahl der Personenbewegungen außerhalb privater Bereiche und die damit verbundenen potentiellen Kontaktmöglichkeiten gerade nicht in der gleichen Art und Weise wie die – gemessen an ihrer Eingriffsintensität stärker belastenden – Schließungen der Einrichtungen.

Die Erforderlichkeit der getroffenen Schutzmaßnahmen wie der Schließung von Wettannahmestellen vermag die Antragstellerin nicht durchgreifend mit dem Einwand infrage zu stellen, es fehle an einem statistischen Nachweis für die Beeinflussung des Infektionsgeschehens durch die vom Verordnungsgeber ergriffenen Einschränkungen im Freizeitbereich, wobei die Entwicklung im November die Wirksamkeit des Teil-Lockdowns insgesamt in Zweifel ziehe. Gerade bei einem diffusen Infektionsgeschehen und den dementsprechend erheblichen Unsicherheiten in Bezug auf die weiteren Entwicklungen und die Frage, mit welchen Maßnahmen einer weiteren Verbreitung des neuartigen Corona-Virus bestmöglich entgegengetreten werden kann, ist dem Verordnungsgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zuzugestehen. Dies gilt nicht zuletzt deshalb, weil einheitliche gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse diesbezüglich nach wie vor nicht zur Verfügung stehen, vielmehr auch in den entsprechenden Fachkreisen ganz unterschiedliche Sichtweisen dazu vertreten werden, welche Strategie in der laufenden Pandemie ergriffen werden sollte, bis ein wirksamer Impfstoff für weite Teile der Bevölkerung zur Verfügung steht. Hiervon ausgehend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber angesichts der aktuellen Entwicklung für bestimmte, objektiv nicht von vornherein als ungeeignet erscheinende Maßnahmen entscheidet und während der – aus Verhältnismäßigkeitsgründen ohnehin immer nur für einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzenden – Geltungsdauer dieser Maßnahmen deren Auswirkungen auf die Entwicklung der Infektionszahlen beobachtet, um sodann erneut zu prüfen, ob und inwieweit diese Maßnahmen aufrechtzuerhalten oder zu modifizieren oder ggf. andere (weitere) Maßnahmen geboten sind. Deshalb kann die Entwicklung des Infektionsgeschehens im November nach Inkrafttreten der streitgegenständlichen Maßnahmen im Freizeitbereich für die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen jedenfalls dann grundsätzlich keine tragende Rolle spielen, wenn die betreffenden Maßnahmen – wie hier – nur für wenige Wochen gelten und der Verordnungsgeber sodann in eine erneute Prüfung tritt.

(d) Die Regelung ist aber auch unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers bei derzeitiger Betrachtung nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Nach der vorzunehmenden Zweck-Mittel-Relation steht die mit der Maßnahme erreichbare Wirkung in Bezug auf den Eingriffszweck nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Wettannahmestellenbetreiber.

Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage – insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend steigender Fallzahlen – den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie – auch für den Freizeitsektor – zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 – 3 R 102/20 – juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020, a.a.O.).

Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit eine Vielzahl umfassender Beschränkungen vorgenommen, die angesichts der Veränderungen im Infektionsgeschehen und des mittlerweile eingetretenen (wissenschaftlichen) Erkenntnisgewinns nach und nach wieder aufgehoben bzw. angepasst wurden. Der Fokus der Verordnungsbestimmungen war zuletzt (vgl. 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) auf die Sicherstellung der Abstands- und Hygieneregeln in Bereichen gerichtet, in denen sich eine Vielzahl von Menschen begegnen und es daher aufgrund der Ansteckungsgefahr, die vor allem von Tröpfchen und Aerosolen ausgeht, zu einer Ausbreitung von Infektionen kommen kann. Weiterhin hat der Verordnungsgeber die Gesamtzahl der Teilnehmer insbesondere bei Ansammlungen, Veranstaltungen und Zusammenkünften beschränkt und Regelungen im Versammlungsbereich getroffen (§ 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.). Mit Ausnahme von Tanzlustbarkeiten und Volksfesten in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.) war die Öffnung sämtlicher Geschäfte, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Gaststätten, Bars und Vergnügungsstätten und unter bestimmten Schutzvorkehrungen wieder gestattet (vgl. § 4, 6 ff. der 8. SARS-CoV-2-EindV a.F.).

Angesichts der zwischenzeitlich festzustellenden exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens geht der Verordnungsgeber – auch in Absprache mit der Bundeskanzlerin und den übrigen Verordnungsgebern der Länder im Sinne eines bundesfreundliches Verhaltens – nunmehr davon aus, dass die bisherigen vordringlich auf Abstand und Einhaltung von Hygieneregeln ausgerichteten Regelungen nicht mehr genügen, um der Überforderung des Gesundheitssystems bzw. dem erheblichen Anstieg der Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle entgegenzuwirken. Mit der Zweiten Verordnung zur Änderung der 8. SARS-CoV-2-EindV (GVBl. LSA S. 618) hat sich der Verordnungsgeber dafür entschieden, die unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Kultur-, Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen und den Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerung zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen und so das mit Sozialkontakten in diesen Bereichen verbundene Infektionsrisiko deutlich zu reduzieren. Das auf Kontaktreduzierung angelegte Gesamtkonzept/Maßnahmenbündel ist zuvorderst an der weitgehenden Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Es ist in Ansehung der dem Verordnungsgeber bei der Ergreifung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des gegenwärtigen Infektionsgeschehens eingeräumten Einschätzungsprärogative voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, welche Lebensbereiche zum Zweck des Gesundheitsschutzes vordringlich geschlossen werden müssen, von der Priorität der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens und des Bildungsbereichs leiten lässt und auch in diesen Bereichen bestehende Infektionsgefahren in einem gewissen Umfang in Kauf nimmt (vgl. etwa die Beschlüsse des Senates vom 4. November 2020 – 3 R 218/20 – juris und vom 9. November 2020 – 3 R 214/20 – juris).

Die Schließung von Wettannahmestellen ist zwar Teil des Maßnahmenbündels, nach dem auch zahlreiche andere Einrichtungen und Institutionen, die ebenfalls der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind (Theater, Opern, Konzerthäuser und ähnliche Einrichtungen, Messen, Kinos, Freizeitpark und Anbieter von Freizeitaktivitäten drinnen und draußen, Spielhallen, Freizeit- und Amateursportbetrieb [mit Ausnahme des Individualsports], Schwimm-, Spaßbäder, Saunen und Thermen, Fitnessstudios und ähnliche Einrichtungen) zu schließen sind. Die Maßnahme fügt sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung aber nicht vollumfänglich schlüssig in das dargestellte Gesamtkonzept des Verordnungsgebers ein.

Die Antragstellerin verweist zurecht darauf, dass in den Lotto-Annahmestellen der Tochtergesellschaften des Antragsgegners nach wie vor Sport- sowie Ergebnis- und Auswahlwetten angeboten werden. Auch wenn in diesen Annahmestellen zugleich ein – teils umfangreiches – Waren- und/oder Dienstleistungsangebot besteht, geben die durch sie eröffneten Möglichkeiten zur Abgabe von Wetten potentiellen Interessenten zumindest einen zusätzlichen Anreiz, diese Einrichtungen eigens aufzusuchen oder dort vor oder nach dem Konsum der ebenfalls angebotenen Waren oder Dienstleistungen noch für die Dauer des Wettvorgangs zu verweilen. Gerade die durch derartige Anreize geschaffenen vermehrten sozialen Kontakte will der Verordnungsgeber mit der Schließung von Freizeit- und Vergnügungseinrichtungen wie Wettannahmestellen aber an sich reduzieren. Es erscheint daher nicht konsistent, wenn der Verordnungsgeber einerseits die vollumfängliche Schließung privater Wettannahmestellen bestimmt, es andererseits aber trotz der damit verbundenen – über einen Einkauf oder die Inanspruchnahme angebotener Dienstleistungen hinausgehenden – sozialen Kontakte hinnimmt, dass Kunden die Abgabe von Wetten in Annahmestellen von (staatlichen) Unternehmen ermöglicht wird, deren Anteile dem Antragsgegner gehören (vgl. § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 und 2 GlüG LSA; § 10 Abs. 1 bis 3 GlüStV). Dabei ist fraglich, ob diese Annahmestellen – wie die Antragstellerin meint – an sich ebenfalls von der Schließungsregelung in § 4a Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 der 8. SARS-CoV-2-EindV erfasst sein müssten, weil es sich hierbei um Wettannahmestellen im Sinne dieser Norm handele. Jedenfalls ist weder nach den für Ladengeschäfte geltenden Verordnungsbestimmungen in den §§ 7, 7a der 8. SARS-CoV-2-EindV noch sonst ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die mit dem Angebot von Waren und/oder Dienstleistungen verbundenen (staatlichen) Wettannahmestellen im Sinne des § 3 Abs. 5 GlüStV ebenfalls hat schließen wollen und sich die Öffnung dieser Einrichtungen lediglich als ein Verordnungsregelungsvollzugsdefizit darstellt. Derartiges trägt der Antragsgegner auch nicht vor. Der Senat geht daher für das vorläufige Rechtsschutzverfahren davon aus, dass diese Wett- und Lottoannahmestellen nach dem Willen des Verordnungsgebers anders als private Wettannahmestellen gerade nicht für den Publikumsverkehr geschlossen sein sollen. Damit wird aber das erklärte Ziel des Verordnungsgebers, das Infektionsgeschehen durch eine Verminderung der persönlichen Kontakte im Freizeit- und Vergnügungsbereich, dem er Wettannahmestellen zugeordnet hat, effektiv zu begrenzen (vgl. Seite 1 der Begründung zur Zweiten Verordnung zur Änderung der 8. SARS-CoV-2-EindV), in Bezug auf die von Wettannahmestellen ausgehenden Kundenanreize gerade nicht konsequent verfolgt. Hiervon ausgehend ist es nach summarischer Betrachtung unverhältnismäßig, privaten Wettannahmestellen nicht zumindest – wie in einigen anderen Bundesländern – die Möglichkeit zu geben, ihren Betrieb dergestalt aufrechtzuerhalten, dass eine reine Abgabe von Wetten ohne darüber hinausgehendes Verweilen möglich ist.

Ob mit der vollumfänglichen Schließung von Wettannahmestellen eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen gewerblichen Tätigkeiten verbunden ist, die unter Hygieneauflagen für den Publikumsverkehr geöffnet sein dürfen, bedarf daher keiner weiteren Erörterung mehr.

3. Aufgrund der nach summarischer Prüfung bestehenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache und der auf der Hand liegenden beträchtlichen wirtschaftlichen Nachteile für die Antragstellerin infolge der angeordneten vollständigen Schließung von (privaten) Wettannahmestellen, liegt die vorläufige Außervollzugsetzung der angegriffenen Verordnungsbestimmung im überwiegenden Interesse der Antragstellerin. Es ist nicht ersichtlich, dass die uneingeschränkte Öffnung von Wettannahmestellen als solche in der nur kurzen Zeit bis zum 30. November 2020, mit dessen Ablauf die Norm ohnehin zunächst außer Kraft tritt (vgl. § 4a Abs. 3 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV), in einem Maße zu Infektionsketten führen wird, die eine Gefahr für Gesundheit, Leib und Leben einer unüberschaubaren Vielzahl von Menschen begründen, und hierdurch das legitime Ziel des Verordnungsgebers, das Infektionsgeschehen weiter einzudämmen, gänzlich in Frage gestellt wird. Dies gilt nicht zuletzt in Anbetracht des Umstandes, dass mit der Außervollzugsetzung der Norm die Abstands- und Hygieneregeln des § 4 Abs. 3 der 8. SARS-CoV-2-EindV für Wettannahmestellen wieder zum Tragen kommen, bis der Verordnungsgeber neu entschieden hat, ob und inwieweit er sein mit der Zweiten Änderung zur 8. SARS-CoV-2-EindV ergriffenes Gesamtkonzept ab dem 1. Dezember 2020 weiterführen und ggf. in Bezug auf die Frage der Eröffnung von Möglichkeiten zur Wahrnehmung von privaten und staatlichen Wettangeboten modifizieren wird.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende (wirtschaftliche) Bedeutung der Sache mit dem sog. Auffangstreitwert. Dieser ist nicht wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 30. November 2020 begrenzt sind (vgl. § 4a Abs. 3 Satz 1 der 8. SARS-Cov-2-EindV).

D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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