Verwaltungsgericht Köln, 7 L 323/21

Verwaltungsgericht Köln, 7 L 323/21

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag,

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die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen § 1 Abs. 1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22.02.2021 (Änderung der Allgemeinverfügung vom 02.10.2020 zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung an das Infektionsgeschehen in der Stadt Köln vom 22.02.2021) anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig und insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Halbsatz VwGO statthaft, da die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die infektionsschutzrechtliche Regelung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V. §§ 28 Abs. 1 und 3, 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes, zuletzt geändert durch Art. 4 a des Gesetzes vom 21.12.2020 (BGBl. I S. 3136) – IfSG – von Gesetzes wegen entfällt. Der Antrag ist auch schon vor Erhebung einer gegen die geänderte Allgemeinverfügung gerichteten Anfechtungsklage zulässig, § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

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Er ist jedoch nicht begründet.

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Die Entscheidung über die gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs setzt eine Abwägung zwischen dem privaten Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der Verwaltungsentscheidung voraus. Erweist sich diese bei der in Verfahren der vorliegenden Art gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen, da am Vollzug einer solchen Verwaltungsentscheidung kein öffentliches Interesse bestehen kann. Ist die Rechtswidrigkeit nicht mit der erforderlichen Gewissheit feststellbar, ist die Entscheidung des Gesetzgebers für eine sofortige Vollziehung in § 16 Abs. 8 IfSG zu berücksichtigen. Eine Aussetzung der Vollziehung kommt dann regelmäßig nur in Betracht, wenn ernstliche Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts bestehen.

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Ob die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin offensichtlich rechtswidrig ist oder jedenfalls ernsthafte Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit bestehen, kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht mit hinreichender Sicherheit festgestellt werden. In Fällen dieser Art ist eine Abwägung der gegenläufigen Interessen geboten. Dies betrifft die privaten Interessen des Antragstellers auf der einen und das öffentliche Interesse an einem effektiven Gesundheitsschutz auf der anderen Seite. Zu berücksichtigen sind insbesondere die Folgen eines Vollzuges der Verwaltungsentscheidung resp. die Folgen einer suspendierenden gerichtlichen Entscheidung (zu den Maßstäben der Vollzugsfolgenabwägung vgl. W.-R. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 80 Rn. 114). Diese Abwägung fällt unter Berücksichtigung der aktuellen Entwicklung des Infektionsgeschehens in der Stadt Köln zulasten des Antragstellers aus. Ihm ist zuzumuten, in der Zeit bis zum 08.03.2021 den kontaktbeschränkenden Regelungen nachzukommen.

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Hierfür sind die folgenden Überlegungen maßgebend:

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Die Anordnung von Kontaktbeschränkungen auch im privaten Raum beruht auf der bundesrechtlichen Rechtsgrundlage der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG. Notwendige Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der COVID-19-Erkrankung sind hiernach für die Dauer der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere auch Kontaktbeschränkungen im privaten wie im öffentlichen Raum. Hierauf bezogen ist auch die Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG, von der das Land NRW durch detaillierte Regelungen über Kontaktbeschränkungen in § 2 der Coronaschutzverordnung vom 07.01.2021 in ihrer derzeit gültigen Fassung ab dem 22.02.2021 – CoronaSchVO NRW – Gebrauch gemacht hat. Diese beziehen sich mit Ausnahme des Absatzes 1 nur auf den öffentlichen Raum, der in § 1 Abs. 5 der CoronaSchVO NRW als der Bereich definiert ist, der nicht zu dem nach Art. 13 Abs. 1 GG geschützten Bereich, also der Wohnung, zählt. In dem hiermit vorgezeichneten rechtlichen Rahmen sind abweichende Regelungen der zuständigen örtlichen Behörden gemäß § 16 Abs. 1 CoronaSchVO NRW nur eingeschränkt zulässig. Denn die Bestimmungen der Verordnung gehen widersprechenden und inhaltsgleichen örtlichen Allgemeinverfügungen vor. Besondere örtliche Regelungen ermöglicht § 16 Abs. 2 CoronaSchVO NRW nur für Kreise und kreisfreie Städte, in denen die Zahl der Neuinfektionen innerhalb von sieben Tagen bezogen auf 100.000 Einwohner (7-Tages-Inzidenz) nach den täglichen Veröffentlichungen des Landeszentraums Gesundheit nachhaltig und signifikant über einem Wert von 50 liegen. Diesen obliegt, die Erforderlichkeit zusätzlicher Schutzmaßnahmen zu prüfen. Ihre Anordnung bedarf des Einvernehmens mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS).

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In Bezug auf die Voraussetzungen örtlicher Regelungen unterscheidet sich § 16 Abs. 2 CoronaSchVO NRW in seiner derzeitigen Gestalt von der vorangegangenen Fassung. Hiernach waren Kreise und kreisfreie Städte, in denen die Zahl der Neuinfektionen innerhalb von sieben Tagen bezogen auf 100.000 Einwohner (7-Tages-Inzidenz) nach den täglichen Veröffentlichungen des Landeszentrums Gesundheit über einem Wert von 200 lag, aufgerufen, die Erforderlichkeit zusätzlicher Schutzmaßnahmen zu prüfen. Dasselbe galt nach Satz 2 der Vorschrift, wenn die 7-Tages-Inzidenz unter dem Wert von 200 lag, aber nach Einschätzung der zuständigen Behörden ohne zusätzliche Schutzmaßnahmen ein Absinken der 7-Tages-Inzidenz auf einen Wert unter 50 für den Kreis oder die kreisfreie Stadt bis zum 14. Februar 2021 nicht zu erwarten war. Damit haben sich die Voraussetzungen örtlicher Allgemeinverfügungen in der Pandemie deutlich geändert. Entfallen ist insbesondere der Bezug auf einen Inzidenzwert von 200. Auch wird keine zeitliche Zielvorgabe für die Prognose einer Unterschreitung des Schwellenwertes von 50 getroffen, sondern die Überschreitung des Wertes von 50 als maßgeblich angesehen.

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Die Kammer verkennt nicht, dass die Begriffe „nachhaltig“ und „signifikant“ für sich genommen im Gegensatz zu festen Bezugsgrößen unscharf und auslegungsbedürftig sind. Allerdings ist die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe auch im Ordnungsrecht unverzichtbar, solange durch Auslegung dem Gebot der Normenklarheit Rechnung getragen werden kann. Der außerrechtlich vielseitig verwendete Begriff „nachhaltig“ lässt im hier interessierenden Zusammenhang auf ein zeitliches Element schließen, das jedenfalls in dem überschaubaren Gültigkeitszeitraum der Allgemeinverfügung auf eine Fortdauer der signifikanten Überschreitung des Schwellenwertes deutet. Der Begriff der Signifikanz deutet allgemeinem Sprachgebrauch entsprechend auf eine erhebliche oder deutliche Überschreitung. Dem entspricht die Begründung des MAGS zur aktuellen Fassung. Diese erachtet – ohne dass dies für die Auslegung allein maßgeblich wäre – eine deutliche Absenkung der aktuellen Werte als Voraussetzung für eine Öffnung der aktuell unzulässigen Angebote und Einrichtungen. Entsprechend den Beschlüssen der Ministerpräsidentenkonferenz mit der Kanzlerin vom 10.02.2021 erachtet die Begründung die Zielvorgabe eines Wertes von 35 als auch für NRW anzustrebendes Ziel. Bei Kommunen, die immer noch nachhaltig und signifikant über dem Wert von 50 lägen, könnten weitere Schutzmaßnahmen erforderlich sein. Das bedeute, dass einerseits mit dem Kriterium der Nachhaltigkeit die Dynamik des Infektionsgeschehens zu berücksichtigen sei, andererseits mit dem Kriterium der Signifikanz (nur) eine deutliche Überschreitung Veranlassung zu zusätzlichen Regelungen gebe. Den Wegfall des Schwellenwertes von 200 begründet das MAGS mit einer Abkehr von der bisherigen „Hot-Spot-Strategie“, zu der sich der Verordnungsgeber angesichts generell gesunkener Infektionszahlen in der Lage sah. Damit dürften noch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Bestimmtheit des Ermächtigungsrahmens bestehen. Auch spricht der Umstand, dass die CoronaSchVO NRW in ihrer aktuellen Fassung bis 07.03.2021 befristet ist, während die angegriffene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin erst mit Ablauf des 08.03.2021 außer Kraft tritt, wohl noch nicht für deren Rechtswidrigkeit, da es an der Antragsgegnerin ist, die Allgemeinverfügung an die regelmäßigen Fortschreibungen der CoronaSchVO NRW anzupassen.

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Den hiermit verbundenen Fragen kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens indes nicht weiter nachgegangen werden. Die gebotene Vollzugsfolgenabwägung zugunsten des öffentlichen Gesundheitsschutzes beruht maßgeblich auf dem gegenwärtigen Befund einer auch im Bereich der Stadt Köln unsicheren Prognose des Infektionsgeschehens. Der vom Landeszentrum Gesundheit zum 04.03.2021 für die Stadt Köln veröffentliche Inzidenzwert liegt bei 72,0. Damit hat sich gegenüber einem Tiefstand für den Monat Februar von 64,3 am 23.02.2021 eine moderate aber kontinuierliche Steigerung ergeben. Ein Wert von 72 überschreitet einen Wert von 50 um 44 % und damit deutlich oder eben „signifikant“. Diese Überschreitung ist nach Einschätzung der Kammer auch nachhaltig, da das Infektionsgeschehen derzeit keine greifbaren Anhaltspunkte für ein Absinken in Richtung des Schwellenwertes zeigt. Der vom Antragsteller festgestellte Trend langfristig sinkender Inzidenzzahlen hat sich damit in der letzten Zeit nicht fortgesetzt. Dabei ist sich das Gericht des Umstandes bewusst, dass Inzidenzzahlen angesichts ihrer Abhängigkeit von der Testungsdichte und der zu berücksichtigenden Zahl schwerer Krankheitsverläufe, die allein erhebliche Grundrechtseingriffe zu rechtfertigen vermögen, keine absolute Aussagekraft haben. Sie verdeutlichen aber in der Gesamtschau eine Entwicklung, die gegenwärtig eher auf eine Steigerung der Infektionszahlen weist. Diffus und schwer einschätzbar ist diese Lage zudem durch die in den letzten zwei Monaten vermehrt auftretenden Virusvarianten („Mutationen“), deren Auswirkungen auf die Verbreitung des Virus und die Wirksamkeit von Impfstoffen noch nicht sicher zu beurteilen sind. Nach der Bewertung des Robert-Koch-Instituts (RKI) ist jedoch absehbar, dass sie die Pandemiebekämpfung erschweren werden (Übersicht und Empfehlungen zu besorgniserregenden SARS-CoV-2-Virusvarianten (VOC), www.rki.de). Es bestehen damit gewichtige Anhaltspunkte für die von der Antragsgegnerin schon in der Begründung der Allgemeinverfügung geäußerte Annahme, es werde wieder zu einem Anstieg der Inzidenzwerte kommen. Die Entwicklung der letzten Tage hat sie bereits bestätigt.

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Vor dem Hintergrund des derzeit weiterhin nicht sicher prognostizierbaren Infektionsgeschehens einer potentiell tödlichen Erkrankung überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Denn Kontakteinschränkungen im privaten Raum dürften prinzipiell zu einer wirksamen Pandemiebekämpfung geeignet und erforderlich sein. Die Begründung zum Entwurf des 3. Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Drs. 19/23944, S. 31) führt allgemein aus, Kontaktbeschränkungen im öffentlichen wie im privaten Raum könnten erforderlich sein, um eine Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen und um die notwendige Nachverfolgung von Infektionen wieder zu ermöglichen. Immer dann, wenn Menschen aufeinanderträfen und sich austauschten, sei das Risiko einer Ansteckung besonders groß. Dies gelte im privaten wie im öffentlichen Raum. Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigten, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion und über Aerosole von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden könne. Daher müssten Kontakte, die potentiell zu einer Infektion führten, zeitweise systematisch reduziert werden. Nur so seien eine Unterbrechung der Infektionsketten und ein Einhegen der Situation wieder möglich. Eine zeitlich befristete, erhebliche und zugleich zielgerichtete Einschränkung persönlicher Kontakte sei nach den Erfahrungen aus der ersten Welle der Coronavirus-Pandemie im Frühjahr 2020 geeignet, die bei weiter steigenden Infektionszahlen bestehende konkrete Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems abzuwenden. Das Robert-Koch-Institut geht davon aus, dass das Virus anhaltend in der Bevölkerung zirkuliert. Ausbrüche beträfen Alten- und Pflegeheime, Krankenhäuser und private Haushalte gleichermaßen. Das Zusammentreffen mit Familienangehörigen oder Freunden in geschlossenen Räumen stelle dabei eine typische Risikosituation für eine Übertragung dar. Diese Feststellung wird angesichts der Dynamik der Verbreitung neuer Varianten von SARS-CoV-2 (B.1.1.7, B.1.351 und B.1.1.28), deren Zirkulationsverhalten noch nicht abschließend geklärt ist, deren erhöhte Übertragbarkeit aufgrund der vorliegenden Daten aber angenommen wird, umso bedeutsamer (vgl. RKI-Risikobewertung zu COVID-19, www.rki.de– Stand: 26.02.2021).

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Vergleichbar effektive Mittel geringerer Eingriffsintensität drängen sich derzeit nicht auf. Dem Normgeber wie den ausführenden Behörden kommt bei der Bewertung der Erforderlichkeit einer Maßnahme ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu, der erst überschritten ist, wenn aufgrund der bekannten Tatsachen und der vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10 -; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 -). Hierfür bestehen angesichts des nach wie vor besorgniserregenden Infektionsgeschehens auch in der Stadt Köln, des noch geringen Anteils geimpfter Personen an der Gesamtbevölkerung und des Umstandes, dass die bekannten Schutzmaßnahmen („AHA-Regeln“) im vertrauten privaten Bereich regelmäßig nicht eingehalten werden, keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Auch sind Teststrategien wie der private Antigen-Schnelltest vor einem Besuch außerhalb des eigenen Haushalts derzeit nicht in einem Maße implementiert, das ein vergleichbares Sicherheitsniveau böte.

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Es ist unzweifelhaft, dass mit einer, wenn auch befristeten, Anordnung, private Kontakte in der Wohnung auf jeweils eine haushaltsfremde Person zu beschränken, erhebliche Grundrechtseinschränkungen verbunden sind. Dies betrifft namentlich Besuche innerhalb des Familienkreises, die regelmäßig nicht auf eine Person beschränkt sind. Vergleichbares gilt aber auch für Besuche im Freundeskreis oder aus anderen Anlässen. Stets wird der Besuch von mehr als einer Person eher die Regel als die Ausnahme sein. Dabei mag offen bleiben, ob sich die Grundrechtsposition aus dem Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung ergibt. Art. 13 Abs. 1 GG gewährt ein subjektivöffentliches Recht, das gegen den Träger der öffentlichen Gewalt gerichtet ist und damit seiner Struktur nach ein Abwehrrecht zum Schutz der räumlichen Privatsphäre darstellt. Der Schutz der Wohnung soll Störungen vom privaten Leben fernhalten. Schutzgut ist damit die räumliche Sphäre, in der sich das Privatleben entfaltet (Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Stand 92. EL August 2020, Art. 13 Rn. 1). Verdeutlicht wird dies durch die Einschränkungen der Absätze 2 bis 7 der Norm, die ausschließlich auf staatliche Eingriffe von außen in diesen räumlichen Bereich betreffen. Ob besuchsbeschränkende Regelungen ebenfalls zum Schutzbereich zählen, ist bislang nicht abschließend geklärt. Auch wenn dies nicht der Fall sein sollte, verbleibt es beim allgemeinen Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG und dem Schutz der Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 22.01.2021 – 3 MR 4/21 -, juris Rn 46). Damit steht den Betroffenen jedenfalls eine grundrechtlich geschützte Position zu. Die Interessen des Gemeinwohls müssen deshalb umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können (BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014 – 1 BvR 2969/13 -, juris Rn. 21-23).

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Die Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers beschränkt sich indes auf eine quantitative Einschränkung. Besuche in der Wohnung werden nicht schlechthin untersagt, sondern auf jeweils eine Person nach Maßgabe des § 2 Abs. 1a ff. CoronaSchVO NRW beschränkt. Dies schließt die Begleitung durch zu betreuende Kinder ein. Nicht ausgeschlossen ist es auch, mehrere Personen nacheinander zu empfangen. Die mit dem Verbot verbundenen Einschränkungen sind dem Antragsteller für den begrenzten Zeitraum bis zum 08.03.2021 mit Blick auf das betroffene überragend wichtige Gemeinschaftsgut des Gesundheitsschutzes noch zumutbar. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass § 16 Abs. 2 Satz 2 CoronaSchVO NRW den Kreisen und kreisfreien Städten auferlegt, die angeordneten Maßnahmen im Hinblick auf die Erforderlichkeit fortlaufend zu überprüfen. Ob sie unter der Herrschaft der in der nächsten Woche fortzuschreibenden CoronaSchVO NRW aufrechterhalten werden, bleibt abzuwarten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG. Der Auffangstreitwert war nicht im Hinblick auf das vorliegende Eilverfahren zu reduzieren, da die begehrte Anordnung der aufschiebenden Wirkung wegen der befristeten Geltung der Änderungsverfügung faktisch die Hauptsache vorwegnimmt.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

24
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

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Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

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Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

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Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

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Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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