VG Freiburg, Beschluss vom 14.05.2020 – 4 K 1621/20

VG Freiburg, Beschluss vom 14.05.2020 – 4 K 1621/20

1. Bei Zugrundelegung eines am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, “flexiblen” Maßstabs dürfte auch eine sehr geringe Wahrscheinlichkeit einer Infektion mit dem Coronavirus noch genügen, um Einreisende aus dem Ausland typisierend als “Ansteckungsverdächtige” im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG zu verstehen und ihnen gegenüber Quarantänemaßnahmen zu erlassen.

2. Zur Befreiung von der Quarantänepflicht im Einzelfall (hier verneint).
Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.
Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen eine durch Rechtsverordnung angeordnete vierzehntägige häusliche Quarantäne.

Am 10.04.2020 erließ das Sozialministerium des Landes auf der Grundlage von § 32 Satz 1 und 2 IfSG sowie § 3a der Corona-Verordnung der Landesregierung vom 17.03.2020 (CoronaVO) eine Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Eindämmung des Virus SARS-Cov-2 (CoronaVO Einreise), die seit dem 11.04.2020 in Kraft ist. Mit einer ersten Änderungsverordnung des Sozialministeriums vom 24.04.2020 wurde u.a. die Bezeichnung in “Corona-Verordnung Einreise- Quarantäne” (CoronaVO EQ) geändert. Mit der zweiten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 wurde u.a. bestimmt, dass die geänderte CoronaVO EQ mit Ablauf des 10.05.2020 außer Kraft tritt. Mit der dritten Änderungsverordnung vom 09.05.2020 wurde mit Wirkung zum 10.05.2020 u.a. bestimmt, dass die CoronaVO EQ erst mit Ablauf des 24.05.2020 außer Kraft tritt. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ (in der aktuellen Fassung vom 09.05.2020) sind Personen, die auf dem Land-, See-, oder Luftweg aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in das Land Baden-Württemberg einreisen, verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in die eigene Häuslichkeit oder eine andere geeignete Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von 14 Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern; dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. § 3 CoronaVO EQ regelt Ausnahmen von der häuslichen Quarantänepflicht. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO EQ kann die zuständige Behörde in begründeten Einzelfällen auf Antrag weitere Befreiungen erteilen.

Der Antragsteller hat am 13.05.2020 vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Zur Begründung trägt er vor: Er sei von den Azoren kommend am 07.05.2020 nach Deutschland eingereist. Bereits vor seiner Abreise von den Azoren seien dort keine aktiven Fälle von Corona mehr nachweisbar gewesen. Die Hygienemaßnahmen dort seien streng gewesen und hätten den Notfallmaßnahmen in Baden-Württemberg nicht nachgestanden. Er sei bereits in Portugal etwa 40 Tage einer faktischen Quarantäne ausgesetzt gewesen, weil die Insel per Notverordnung für den Verkehr gesperrt worden sei. Eine Ansteckung sei danach äußert unwahrscheinlich, auch der Heimflug nach X habe eine Ansteckung kaum zugelassen, insbesondere habe er in X in einem Quarantänehotel am Flughafen übernachtet. Er sei HNO-Arzt und könne die Risiken einer Ansteckung gut einschätzen. Eine individuelle Risikoanalyse habe die Antragsgegnerin nicht durchgeführt. Die weltweiten Zahlen ließen eine aus dem europäischen Ausland einreisende Person nicht pauschal als ansteckungsverdächtig erscheinen. Das Risiko einer Ansteckung bei Pendlern, denen eine Einreise ohne Quarantäne gestattet sei, sei deutlich höher. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe die Quarantäne-Verordnung dieses Bundeslands als rechtswidrig angesehen. Seine wirtschaftlichen Nachteile, die durch die Quarantäne entstünden, seien substantiell.

Der Antragsteller beantragt sachdienlich,

vorläufig festzustellen, dass er nicht zur Einhaltung einer vierzehntägigen häuslichen Quarantäne nach § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ verpflichtet ist;

hilfsweise, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihm vorläufig eine Befreiung von der häuslichen Quarantänepflicht zu erteilen.

Die Antragsgegnerin führt aus: Der Antrag sei unzulässig, weil sich der Antragsteller in der Sache gegen die sich unmittelbar aus der CoronaVO EQ ergebende Absonderungspflicht richte. Hiergegen sei allein im Wege eines Normenkontrollverfahrens Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg statthaft. Sie habe die Quarantäne auch nicht angeordnet, sondern mit Schreiben vom 08.05.2020 gegenüber dem Antragsteller lediglich auf die Bestimmungen der CoronaVO EQ hingewiesen. Sachdienlich müsse das Begehren als Antrag auf Befreiung von der Quarantänepflicht verstanden wären. Dieser Antrag sei aber unbegründet. Ein Anordnungsanspruch liege nicht vor. Es könne im Eilverfahren nicht beurteilt werden, ob aus dem Ausland einreisende Personen unter den in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG aufgeführten Personenkreis fielen; im Falle einer solchen Ungewissheit bleibe die Verordnung jedoch anwendbar. Der Antragsteller habe auch einen Anspruch auf Befreiung von der Quarantänepflicht nicht glaubhaft gemacht. Es könne bei ihm nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine Infektion mit dem Coronavirus ausgeschlossen werden. Er habe nicht dargetan, dass er sich in Portugal abgesondert hätte, darüber hinaus habe er auch noch zwei Flüge zur Heimreise angetreten. Soweit er über die Einschränkung seiner Freiheit hinaus wirtschaftliche Nachteile behaupte, habe er dies nicht weiter dargelegt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

1. Soweit der Antragsteller mit seinem Hauptantrag die vorläufige Feststellung begehrt, dass er keiner vierzehntägigen häuslichen Quarantänepflicht unterliegt, ist dieser Antrag zulässig, aber unbegründet.

1.1. Das vorläufige Feststellungsbegehren des Antragstellers ist nach § 123 Abs. 1 VwGO als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statthaft. Möglicher Inhalt einer einstweiligen Anordnung kann auch die vorläufige Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO sein.

1.2. Der Antragsteller ist auch in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Denn es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ihm der geltend gemachte Anordnungsanspruch zusteht und ein Anordnungsgrund vorliegt. Es erscheint jedenfalls als möglich, dass der Antragsteller durch § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ und die sich daraus ergebende Quarantänepflicht in seinem Grundrecht auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), seiner Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt wird.

1.3. Zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin steht zudem ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 2 VwGO in Streit.

Als Rechtsverhältnis in diesem Sinne werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.01.1992 – 3 C 50.89 -, Urt. v. 28.01.2010 – 8 C 19.09 -, jeweils juris). Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Anders liegt es dagegen, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm als streitentscheidende Vorfrage aufgeworfen wird. In diesem Fall entfaltet § 47 VwGO keine Sperrwirkung (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2000 – 11 C 13.99 -, juris; Urt. v. 28.01.2010, a.a.O.).

Nach diesen Maßstäben besteht vorliegend ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 2 VwGO zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin. Denn der Antragsteller begehrt nicht unmittelbar die Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne (im Folgenden: Quarantäne-Verordnung) als abstrakte Rechtsfrage. Vielmehr ist hier die Anwendung von Rechtsnormen, nämlich der § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 3 CoronaVO EQ, auf einen konkreten Sachverhalt streitig, so dass die Rechtmäßigkeit der Normen lediglich als inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen wird. Der Antrag war richtigerweise auch gegen die Antragsgegnerin als Normanwenderin – und nicht etwa gegen das Land als Normgeber – zu richten (a.A. wohl VG Mainz, Beschl. v. 29.04.2020 – 1 L 273/20.MZ -, juris Rn. 15). Zwar ergibt sich die Quarantänepflicht unmittelbar aus § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ, so dass es insoweit keines gesonderten Vollzugsakts mehr bedarf. Auch bei solchen “self-executing”-Normen liegt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis grundsätzlich aber nicht zwischen Normadressaten und Normgeber vor, sondern zwischen Normadressaten und dem Rechtsträger der Vollzugsbehörde, die als Normanwenderin die streitige Rechtsnorm durchzusetzen oder ihre Befolgung zu überwachen hat. Ein Vorgehen unmittelbar gegenüber dem Normgeber kommt hingegen nur dann in Betracht, wenn die “self-executing”-Norm keine Möglichkeit zum Verwaltungsvollzugs oder zu Anordnungen im Einzelfall eröffnet (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.2007 – 7 C 2.07 -, juris Rn. 22; Urt. v. 28.01.2010 – 8 C 19.09 -, juris Rn. 29). Dies ist hier aber gerade nicht der Fall. Denn § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO EQ eröffnet der Antragsgegnerin als Ortspolizeibehörde und damit zuständige Vollzugsbehörde im Sinne der Quarantäne-Verordnung (vgl. § 4 CoronaVO EQ i.V.m. § 1 Abs. 6 Satz 1 IfSGZuStV BW i.V.m. § 62 Abs. 4 Satz 1, § 66 Abs. 2 PolG) die Möglichkeit, im Einzelfall Befreiungen von der Quarantänepflicht zu erteilen. Außerdem ist die Antragsgegnerin dazu ermächtigt, bei Verstößen gegen die Quarantänepflicht weitergehende Anordnungen (vgl. § 30 Abs. 2 IfSG) zu erlassen und Bußgelder gegen den Antragsteller zu verhängen (vgl. § 5 Nr. 1 CoronaVO EQ) und so die Einhaltung der Quarantäne-Verordnung durchzusetzen.

Das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist auch hinreichend konkret (vgl. zu dieser Anforderung nur BVerwG, Urt. v. 23.01.1992, a.a.O. m.w.N.). Denn es bezieht sich mit der (streitigen) Frage, ob der Antragsteller trotz der Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ nach seiner Rückkehr aus Portugal keiner Quarantänepflicht unterliegt, auf einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt.

1.4. Es fehlt auch nicht am notwendigen Rechtsschutzinteresses für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Denn der Antragsteller hat die Antragstellerin wohl mit der Sache befasst, bevor er gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht hat (vgl. zu diesem Erfordernis VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 22.07.2004 – 6 S 19/04 -, juris Rn. 2 m.w.N.). Jedenfalls durfte der Antragsteller auf einen solchen Antrag aber verzichten, weil dieser aller Voraussicht nach aussichtslos gewesen wäre (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 70). Denn mit der Rüge, die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ sei mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage nichtig, hätte er bei der Antragsgegnerin ohnehin nicht durchdringen können. Denn dieser steht als Vollzugsbehörde grundsätzlich keine Verwerfungskompetenz hinsichtlich dieser untergesetzlichen Rechtsnorm zu (vgl. zur Rechtsfrage der Verwerfungskompetenz BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 – 6 CN 2.00 -, juris). Zudem tritt die Antragsgegnerin dem Begehren des Antragstellers ausweislich ihrer Antragserwiderung entgegen, sodass ein Antrag bei ihr eine reine Förmlichkeit gewesen wäre (vgl. vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, a.a.O.)

1.5. Der Antrag ist aber unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich (“glaubhaft”) sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Ein Anordnungsgrund besteht, wenn eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, weil ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren aus besonderen Gründen unzumutbar ist. Ein Anordnungsanspruch liegt vor, wenn der Antragsteller in der Hauptsache bei summarischer Prüfung voraussichtlich Erfolg haben wird. Welche Anforderungen im Einzelfall an die Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu stellen sind, hängt dabei maßgeblich von der Schwere der dem jeweiligen Antragsteller drohenden Nachteile und ihrer Irreversibilität, aber auch davon ab, inwieweit durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen wird. Wird durch die begehrte Maßnahme die Entscheidung in der Hauptsache endgültig und unumkehrbar vorweggenommen, kann die einstweilige Anordnung nur erlassen werden, wenn ein Anordnungsanspruch mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit besteht und für den Fall, dass die einstweilige Anordnung nicht ergeht, dem Antragsteller schwere und unzumutbare Nachteile entstünden (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Beschl. v.15.01.2014 – 10 S 1748/13 -, juris Rn. 4 f. m.w.N.).

1.5.1. Nach diesen Maßstäben hat der Antragsteller zunächst die besondere Dringlichkeit seines Begehrens und damit einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Denn der Antragsteller befindet sich bereits in häuslicher Quarantäne, so dass eine Entscheidung in der Hauptsache in jedem Fall zu spät käme und effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nur im vorläufigen Rechtsschutz gewährleistet werden kann. Da dem Antragsteller durch die Fortdauer der häuslichen Quarantäne wesentliche und irreversible Nachteile in Form erheblicher Einschränkungen seiner Freiheitsrechte entstehen, ist ihm ein Verweis auf ein (nachträgliches) Hauptsacheverfahren unzumutbar.

1.5.2. Der Antragsteller hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Denn er begehrt hier mit der einstweiligen Anordnung vorläufig das Gleiche, was er auch in einem Hauptsacheverfahren beantragen müsste. Da somit eine endgültige Vorwegnahme der Hauptsache vorliegt, ist bei der Prüfung der Erfolgsaussichten der oben dargelegte “strenge Maßstab” anzusetzen und ein Anordnungsanspruch nur zu bejahen, wenn mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit von einem Erfolg in der Hauptsache auszugehen ist. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Denn § 1 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ erweist sich nach summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig, so dass die daraus hervorgehende häusliche Quarantänepflicht nicht (vorläufig) in Bezug auf den Antragsteller für unwirksam zu erklären ist. Im Einzelnen:

a) Ermächtigungsgrundlage im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG für den Erlass der Quarantäne-Verordnung unter Einschluss der hier streitigen Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung ist § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG.

Durch § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 32 Satz 2 IfSG können die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Von dieser Möglichkeit des § 32 Satz 2 IfSG hat das Land Baden-Württemberg in § 3a CoronaVO Gebrauch gemacht und das Sozialministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus für Ein- und Rückreisende zu erlassen, insbesondere die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen, in geeigneter Weise gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG vorzuschreiben (vgl. § 3a Nr. 1 CoronaVO) sowie Ausnahmen hiervon und Auflagen einschließlich weiterer Anordnungen hierzu gemäß § 28 Abs. 1 IfSG; dabei können auch Bußgeldbewehrungen für den Fall von Zuwiderhandlungen vorgesehen werden (vgl. § 3a Halbsatz 2 CoronaVO).

Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat die zuständige Behörde anzuordnen, dass Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischem Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind, unverzüglich in einem Krankenhaus oder einer für diese Krankheiten geeigneten Einrichtung abgesondert werden. Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden. § 30 Abs. 2 bis 7 IfSG befassen sich mit Einzelheiten der Durchführung der Quarantäne.

Nach der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung dürfte die parlamentarische Verordnungsermächtigung in § 32 IfSG verfassungsmäßig sein. Die Kammer vermag insbesondere keinen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes (vgl. Art. 20 Abs. 3, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) in seiner Ausprägungsprägung als Parlamentsvorbehalt festzustellen. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Gesetz, das – wie hier § 32 IfSG – zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Nach der sog. Wesentlichkeitstheorie ist den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts dabei nur dann Genüge getan, wenn der parlamentarische Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft und diese nicht der Exekutive überlässt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 38, mit Verweis auf die st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts). Angesichts der erheblichen Freiheitsbeschränkungen, die mit einer durch Rechtsverordnung angeordneten Quarantänepflicht für eine Vielzahl von Personen einhergehen, handelt es sich vorliegend zwar um eine “wesentliche Angelegenheit” im Sinne der Wesentlichkeitsdoktrin. Die Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG dürfte den Umfang und die Grenzen eines Eingriffs in die Freiheitsrechte der von einer Quarantäneanordnung Betroffenen aber ausreichend erkennen lassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die erforderlichen Vorgaben nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssen; vielmehr kann es auch genügen, dass sie sich mithilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 40). Indem § 32 Satz 1 IfSG den Erlass einer Rechtsverordnung nur “unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31” gelten, erlaubt, werden zugleich die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Normen in den Blick genommen. Aus § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergibt sich, dass bei einem bestimmten Personenkreis, der in § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG legaldefiniert ist, Quarantänemaßnahmen angeordnet werden können; wobei die Formulierung “in sonst geeigneter Weise abgesondert” auch den Fall der häuslichen Quarantäne erfasst (im Ergebnis ebenso OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 07.04.2020 – 3 MB 13/20 -, juris Rn. 7 und Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 24). Damit dürfte hinreichend erkennbar sein, unter welchen Voraussetzungen eine häusliche Quarantänepflicht – als Einzelmaßnahme oder als abstrakt-generelle Maßnahme im Wege der Rechtsverordnung – angeordnet werden darf und somit der Parlamentsvorbehalt gewahrt sein (offengelassen für Schließungen von Fitnessstudios auf Grundlage von § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 37 ff., 43).

Ob eine Anordnung von (nur häuslichen) Quarantänemaßnahmen daneben auch auf § 28 Absatz 1 Satz 1 IfSG gestützt werden kann (so OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 07.04.2020 – 3 MB 13/20 -, juris Rn. 10) oder ein Rückgriff auf die Generalklausel durch § 30 IfSG als lex specialis zur Quarantäne gesperrt ist (so Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 33), kann dahinstehen, da die (Unter-)Verordnungsermächtigung in § 3a Nr. 1 CoronaVO für den Erlass einer Quarantäneanordnung durch Rechtsverordnung des Sozialministeriums jedenfalls nur auf § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG als Rechtsgrundlage und schon deshalb ein Rückgriff auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG vorliegend nicht möglich sein dürfte.

Auch das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist vorliegend gewahrt. Denn § 32 Abs. 1 Satz 3 IfSG nennt ausdrücklich das Grundrecht der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) als eines der Rechte, die durch eine nach § 32 IfSG erlassene Rechtsverordnung eingeschränkt werden können. Etwaige andere Verstöße der Verordnungsermächtigung gegen höherrangiges Recht sind nicht ersichtlich.

b) An der formellen Rechtmäßigkeit der Quarantäne-Verordnung bestehen keine Bedenken. Insbesondere war das Sozialministerium nach § 32 Satz 2 IfSG i.V.m. § 3a CoronaVO für den Erlass der Rechtsverordnung zuständig. Außerdem wurde das Zitiergebot des Art. 80 Abs.1 Satz 3 GG eingehalten, da die Rechtsgrundlage für den Erlass der Quarantäne-Verordnung in dieser genannt ist. Schließlich wurde die Verordnung durch Veröffentlichung auf der Internetseite des Landes wirksam notverkündet (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV i.V.m. § 4 Satz 1 VerkündungsG).

c) Die Quarantäne-Verordnung ist voraussichtlich auch materiell rechtmäßig.

(1) Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage (§ 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG) dürften vorliegen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht weist zwar zutreffend darauf hin, dass § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG nur Quarantänemaßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider vorsieht (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 24) und somit anders als die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gerade kein Vorgehen gegenüber “Nichtstörern” vorsieht (vgl. zu Maßnahmen gegen “Nichtstörer” auf der Grundlage von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG: BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 3 C 16/11 -, juris Rn. 26; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 -1 S 925/20 -, juris Rn. 20). Der Adressatenkreis ist in § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG legaldefiniert. Danach ist “Kranker” eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist; “Krankheitsverdächtiger” eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen; und “Ausscheider” eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein. “Ansteckungsverdächtiger” ist schließlich eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Die Aufnahme von Krankheitserregern und damit ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzunehmen, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 3 C 16.11 -, juris Rn. 31).

Bei Zugrundelegung dieses “flexiblen” Maßstabs kommt die Kammer zu dem Ergebnis, dass auch eine sehr geringe Wahrscheinlichkeit einer Infektion mit dem Coronavirus noch genügen dürfte, um Einreisende aus dem Ausland typisierend als “Ansteckungsverdächtige” im Sinne des § 30 Abs. 2 Satz 2 IfSG zu verstehen und ihnen gegenüber Quarantänemaßnahmen zu erlassen. Für diese Auslegung spricht vor allem das pandemische Ausmaß der COVID-19-Erkrankung. Denn auch wenn diese nach derzeitigem Erkenntnisstand bei der überwiegenden Zahl der Patienten eher mild verläuft, so kann eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der bisher fehlenden Immunität, nicht verfügbaren Impfungen und spezifischen Therapien eine erhebliche Krankheitslast entstehen, die auch ein gut ausgestattetes Gesundheitssystem wie das deutsche an seine Kapazitätsgrenzen bringen kann (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 29). Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zur Begründung seiner hiervon abweichenden Auffassung, nach der Einreisende aus dem Ausland nicht pauschal als Ansteckungsverdächtige angesehen werden können, maßgeblich darauf abstellt, dass die Infektionszahlen weltweit im Verhältnis zur Weltbevölkerung und die Infektionsraten in einzelnen Ländern gering seien, so dass von Einreisenden aus bestimmten Ländern keine höhere Gefahr ausgehe als von in Deutschland lebenden Personen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 31), überzeugt dies nicht. Denn die aktuellen Infektionszahlen erlauben keine verlässliche Aussage über das tatsächliche Infektionsgeschehen und das damit einhergehende Infektionsrisiko in einzelnen Ländern. Schließlich zeichnet sich eine Pandemie gerade dadurch aus, dass sich eine Infektionskrankheit unkontrolliert über Länder und Kontinente hinweg ausbreitet, eine Nachverfolgung der Infektionsketten wegen der Zahl der Infektionen, der Vielzahl der eine Ansteckung ermöglichenden Kontakte und der fehlenden Ressourcen bei den betroffenen Stellen im Regelfall also nicht mehr möglich ist (vgl. zu Begriff und Charakteristik einer Pandemie die Beiträge des Robert-Koch-Instituts und der Weltgesundheitsorganisation, abrufbar unter www.rki.de/SharedDocs/FAQ/Pandemie/FAQ18.html und www.who.int/csr/disease/swineflu/frequently_asked_questions/pandemic/en/). Außerdem ist aufgrund unterschiedlicher Testkapazitäten der Länder und teilweise symptomlos verlaufender COVID-19-Erkrankungen von einer hohen Dunkelziffer bei den Infektionszahlen auszugehen. Dementsprechend können allein die (vermeintlich) niedrigen Infektionsraten die Verneinung einer abstrakten Gefahr durch aus dem Ausland Einreisende nicht rechtfertigen. Hinzu kommt, dass Infizierte ansteckend sein können, bevor bei ihnen Symptome auftreten. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass dem Verordnungsgeber eine Einschätzungsprärogative zur Bewertung einer Gefahrenlage zukommt und auch ein Typisierungs- und Pauschalierungsspielraum, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Daher dürfen Gesetze, die Massenvorgänge betreffen, um überhaupt noch praktikabel zu sein, typisieren und dabei in ggf. weitem Umfang die Besonderheiten des Einzelfalls vernachlässigen (vgl. zum Ganzen VG Mainz, Beschl. v. 29.04.2020 – 1 L 273/20.MZ – juris Rn. 32 und 41 m.w.N.; vgl. zum Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers und der zum Verordnungserlass ermächtigten Exekutive bei Corona-Maßnahmen zuletzt auch BVerfG, Beschl. v. 12.05.2020 – 1 BvR 1027/20 -, juris Rn. 7 und Beschl. v. 13.05.2020 – 1 BvR 1021/20 -, juris Rn. 10). Diesen Gestaltungsspielraum dürfte der Verordnungsgeber durch seine Quarantäneanordnung für Einreisende aus unterschiedslos allen Ländern nicht überschritten haben (so im Ergebnis auch VG Dresden, Beschl. v. 05.05.2020 – 6 L 294/20 -, juris Rn. 19 und 22, für die Einreisequarantäne aufgrund der entsprechenden sächsischen Quarantäne-Verordnung, allerdings Zweifel daran äußernd, ob die Maßnahme auch zukünftig beibehalten werden darf).

(2) Die durch die Quarantäne-Verordnung unmittelbar angeordnete Einreisequarantäne dürfte auch verhältnismäßig sein.

Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 45, mit Verweis auf die st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts).

Die Einreisequarantäne dient dem legitimen Ziel, die Entstehung von Infektionsketten durch Einreisende und damit eine weitere Ausbreitung des Coronavirus zu verhindern. Fernziel ist es, das Gesundheitssystem vor einer Überlastung zu schützen und damit verbundene nachteilige Folgen für Gesundheits- und Lebensschutz abzuwenden. Der Einreisequarantäne mag für sich alleine bei der Pandemiebekämpfung keine entscheidende Bedeutung zukommen (weitergehender Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 31: Die weitreichenden Ausnahmeregelungen von der Quarantänepflicht setzten deren Bedeutung für die Pandemiebekämpfung weitgehend außer Kraft); als Teil eines “Maßnahmenpakets” trägt sie zusammen mit vielen anderen infektionshemmenden Maßnahmen (wie etwa Kontaktbeschränkungen, Hygieneregeln, Abstandsgeboten, Mundschutzpflicht) nach der vertretbaren Einschätzung des Verordnungsgebers aber zur Reduzierung des Ansteckungsrisikos bei. Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass eine Einreisequarantäne zur Eindämmung des Coronavirus geeignet ist, ist in Anbetracht der außergewöhnlichen Lage, die einen Rückgriff auf Erfahrungswerte nicht erlaubt und der Dringlichkeit, eine Bekämpfungsstrategie zu entwickeln, nicht zu beanstanden, auch wenn sich die Wirksamkeit der Maßnahme derzeit noch nicht sicher einschätzen lässt.

Gleiches gilt im Ergebnis für die Beurteilung der Erforderlichkeit einer Einreisequarantäne durch den Verordnungsgeber. Mildere und gleich wirksame Mittel sind nicht ersichtlich (ebenso VG Dresden, Beschl. v. 05.05.2020 – 6 L 294/20 -, juris Rn. 22 f. zu Rachenabstrichtest und Antikörpertest). Insbesondere tragen eine bloße Meldepflicht (vgl. § 1 Abs. 2 CoronaVO EQ) und eine Beobachtung durch die Behörde (vgl. § 1 Abs. 3 CoronaVO EQ) nicht in gleichem Maße wie eine Quarantäneanordnung zur Reduzierung des Ansteckungsrisikos bei (vgl. OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 07.04.2020 – 3 MB 13/20 -, juris Rn. 14). Den Verordnungsgeber als milderes Mittel zu einer pauschalen Quarantänepflicht für alle Einreisende aus allen Ländern auf die Möglichkeit zur Ausweisung von Risikogebieten durch Rechtsverordnung zu verweisen (in diese Richtung wohl Nds. OVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 38), erscheint als nicht praktikabel. Denn dies würde eine tagesaktuelle Beurteilung des Infektionsgeschehen in allen potenziellen Einreiseländern erfordern, einschließlich einer Bewertung der dort getroffenen Schutzmaßnahmen und ihrer Durchsetzung, was vom Verordnungsgeber angesichts der volatilen Lage wohl nicht zu leisten ist.

Die Pflicht zur Einreisequarantäne dürfte auch im engeren Sinne verhältnismäßig sein. Ohne Zweifel ist sie für von ihr Betroffene mit einer erheblichen Freiheitsbeschränkung für einen nicht unbeachtlichen Zeitraum verbunden. Demgegenüber stehen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl von Coronavirus-Betroffener und das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als solchem. Dahinter dürfte das private Interesse Einzelner, von einer häuslichen Quarantäne verschont zu bleiben, zurückzustehen haben. Schließlich hat der Verordnungseber die Quarantänezeit in Anlehnung an die maximale Inkubationszeit von 14 Tagen auf das notwendige Maß beschränkt (vgl. VG Dresden, Beschl. v. 05.05.2020 – 6 L 294/20 -, juris Rn. 24). Für die Zumutbarkeit der Einreisequarantäne spricht außerdem, dass die Quarantäne-Verordnung Ausnahmetatbestände vorsieht und mit § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronoVO EQ auch eine Härtefallklausel enthält, die es ermöglicht, auf unzumutbare Belastungen im Einzelfall mit einer Verkürzung oder Aufhebung der Quarantäne zu reagieren (näher hierzu unter 2.). Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die angeordnete häusliche Quarantäne eine geringere Eingriffsintensität aufweist als eine nach § 30 IfSG auch mögliche Quarantäne in einem Krankenhaus oder einer sonstigen Einrichtung.

Eine andere Beurteilung des typischerweise bei Einreisenden gegeben geringen, aber eben nicht auszuschließenden Ansteckungsverdachts und der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Einreisequarantäne ist nicht deshalb angezeigt, weil der Bundesminister des Innern und auch der Ministerpräsident des Landes Baden-Württemberg laut Medienberichten am 13.05.2020 angekündigt haben, sich für eine bundesweite Aufhebung der allgemeinen Einreisequarantäne für Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union einsetzen zu wollen. Denn damit kommt nicht etwa zum Ausdruck, dass die Voraussetzungen für den Erlass der allgemeinen Einreisequarantäne nunmehr entfallen wären oder gar nie bestanden hätten; vielmehr wird daraus nur deutlich, dass es einen breiten verfassungsrechtlichen Spielraum hinsichtlich der Wahl von Maßnahmen zur Minderung eines Ansteckungsrisikos in der Bevölkerung, hinsichtlich der Kombination solcher Maßnahmen und hinsichtlich der Abwägung mit gegenläufigen grundrechtlichen Interessen gibt. Grundsätzlich können die Gerichte die Wirksamkeit einer Rechtsverordnung (oder eines Gesetzes) nicht schon deshalb in Zweifel ziehen, weil der Verordnungsgeber (oder Gesetzgeber) erkennen lässt, dass er prüfen will, ob der Fortbestand der Verordnung (oder des Gesetzes) geboten ist.

2.Lässt sich nach allem nicht feststellen, dass die allgemein angeordnete Einreisequarantänepflicht dem Antragsteller gegenüber nichtig (geworden) ist, kommt ein Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin diese ihm gegenüber nicht anwendet, mangels des Vorliegens eines Ausnahmetatbestands gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO EQ nur in Betracht, wenn der Antragsteller aus Gründen des Einzelfalls einen Anspruch auf Befreiung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO EQ glaubhaft machen könnte. Auch dies ist jedoch nicht der Fall. Dies ergibt sich aus dem Folgenden:

Zwar dürfte § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO EQ auch als Rechtsgrundlage für das Begehren, eine Verkürzung der Quarantänezeit zu erreichen, in Betracht kommen (vgl. zum Ganzen VG Freiburg, Beschl. v. 28.04.2020 – 4 K 1509/20 -, juris Rn. 18 ff.). Eine Verkürzung der Quarantänezeit scheidet vorliegend jedoch aus, da eine Infektion des Antragstellers im Ausland nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann (a) und auch keine Umstände ersichtlich sind, welche die häusliche Quarantäne für den Antragsteller als unzumutbar erscheinen lassen (b).

Allein die (womöglich) geringe Wahrscheinlichkeit einer Infektion im Fall des Antragstellers rechtfertigt keine Befreiung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO EQ. Insbesondere kann er mit seinem Einwand, dass er in Portugal bereits strengen Hygienemaßnahmen unterlegen habe, die den Notfallmaßnahmen in Baden-Württemberg in nichts nachgestanden hätten, nicht durchdringen. Denn die Möglichkeit, dass auch andere Länder (ähnlich wirksame oder sogar strengere) Schutzmaßnahmen ergreifen, denen der Einreisende zuvor ggf. unterlag, hatte der Verordnungsgeber im Blick, so dass sich daraus kein atypischer Fall ergibt (vgl. VG Dresden, Beschl. v. 05.05.2020 – 6 L 294/20 -, juris Rn. 18). Zudem würde es den Sinn und Zweck der Quarantäne-Verordnung in ihr Gegenteil verkehren, wenn Einreisende aus Ländern mit strengen Maßnahmen am ehesten eine Befreiung beanspruchen könnten; denn üblicherweise haben gerade Länder mit einem hohen Infektionsgeschehen besonders weitreichende Maßnahmen erlassen. Hinzu kommt, dass eine Einhaltung der im Ausland geltenden Schutzmaßnahmen von den deutschen Vollzugsbehörden nicht überprüft werden kann. Daher durfte es der Verordnungsgeber aus Gründe der Kontrollierbarkeit und Praktikabilität für notwendig halten, dass grundsätzlich alle Einreisenden, die nicht bereits nach § 3 CoronaVO EQ ausgenommen sind, die volle vierzehntägige Quarantäne durchlaufen, auch wenn das Risiko, dass sie sich im Ausland infiziert haben könnten, im konkreten Fall nach der Vorstellung der Betroffenen und ggf. auch objektiv gering sein mag.

b) Es ist weiterhin auch nicht ersichtlich, dass die häusliche Quarantäne für den Antragsteller mit ihm unzumutbaren Belastungen verbunden und deshalb eine Verkürzung der Quarantänezeit zwingend erforderlich wäre. Zweifellos hat die Quarantänepflicht für den Antragsteller eine massive Beschränkung seiner Freiheitsrechte zur Folge. Dies allein begründet aber keine besondere Härte, da Freiheitseinschränkungen für eine Quarantänemaßnahme typisch sind und alle von ihr Betroffenen gleichermaßen treffen. Wirtschaftliche Nachteile durch die Quarantäne hat der Antragsteller zwar behauptet, aber nicht näher substantiiert.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Die Kammer bemisst den Haupt- und Hilfsantrag einheitlich mit dem Auffangstreitwert von 5000,- EUR. Eine Reduzierung des Streitwerts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes unterbleibt hier mit Blick auf die Vorwegnahme der Hauptsache (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs).

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