VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.10.2020 – 7 K 4209/20

VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.10.2020 – 7 K 4209/20

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 15.10.2020 gegen Ziffer 2.a) und Ziffer 5, soweit diese sich auf Ziffer 2.a) bezieht, der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 15.10.2020 wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.
Gründe

I.

Das Antragsbegehren ist gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller sich nur gegen die Vorgabe in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin zur Eindämmung der Verbreitung von COVID-19/Corona-Virus SARS-CoV2 vom 15.10.2020 (im Folgenden: Allgemeinverfügung) und, soweit diese sich auf Ziffer 2.a) bezieht, gegen die Androhung unmittelbaren Zwangs in Ziffer 5 der Allgemeinverfügung wendet. Dieses Rechtsschutzbegehren ergibt sich aus der Antragsbegründung, die sich ausschließlich gegen die Verpflichtung nach Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung richtet, in bestimmten Bereichen der Heidelberger Altstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.

II.

Der so verstandene Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG und § 12 LVwVG statthaft und auch ansonsten zulässig.

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg. Die Verpflichtung, in bestimmten Bereichen der Altstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, und die für den Fall der Nichtbeachtung angedrohte Anwendung unmittelbaren Zwangs sind nach vorläufiger Prüfung der Rechtslage und summarischer Prüfung der Sachlage (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.02.2018 – 1 VR 11.17 -, juris Rn. 15) voraussichtlich rechtswidrig und verletzten den Antragsteller in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Dies gilt zunächst für die in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung angeordnete Verpflichtung, in bestimmten Bereichen der Altstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.

Zwar findet diese Verpflichtung voraussichtlich in § 28 Abs. 1 Satz 1 HS 1 IfSG eine geeignete Rechtsgrundlage. Die Norm verpflichtet die Behörde zum Handeln, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Sie setzt tatbestandlich lediglich voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzungen liegen angesichts der anhaltenden SARS-CoV-2-Pandemie vor. Weitere tatbestandliche Anforderungen bestehen nicht (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.08.2020 – 20 CS 20.1821 -, juris Rn. 24 f.). § 28 Abs. 1 Satz 1 HS 1 IfSG ermächtigt nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers auch zu Maßnahmen gegenüber Nichtstörern, soweit eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Fall des SARS-CoV-2-Virus überhaupt sachgerecht ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16/11 -, juris Rn. 26; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 09.04.2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 33, und vom 13.05.2020 – 1 S 1281/20 -, juris Rn. 17). Die niedrige Eingriffsschwelle der Norm ist nicht auf Tatbestandsebene, sondern im Einzelfall gegebenenfalls auf der Ermessensebene zu kompensieren, indem an die Voraussetzungen der Erforderlichkeit und Angemessenheit einer Maßnahme je nach deren Eingriffstiefe erhöhte Anforderungen zu stellen sind (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.08.2020, a.a.O.).

Für das Ergreifen von Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 HS 1 IfSG ist die Antragsgegnerin nach § 54 Satz 1 IfSG i.V.m. § 1 Abs. 6 der Verordnung des Sozialministeriums über Zuständigkeiten nach dem IfSG vom 19.07.2007 als Ortspolizeibehörde zuständig. Dies gilt auch für den Erlass von Allgemeinverfügungen neben der bestehenden Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 23.06.2020 in der seit dem 19.10.2020 gültigen Fassung (im Folgenden: Corona-VO), wie auch in § 20 Abs. 1 Corona-VO klargestellt wird.

Hinsichtlich der Art und des Umfangs der Bekämpfungsmaßnahmen ist der Behörde ein Auswahlermessen eingeräumt. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Maßnahmen nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat die Vorschrift daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um “notwendige Schutzmaßnahmen” handeln muss. Zudem sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012, a.a.O., Rn. 24; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.08.2020, a.a.O., Rn. 27).

Die angeordnete Verpflichtung, in bestimmten Bereichen der Heidelberger Altstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, und der damit verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG genügen voraussichtlich nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Bei dieser Verpflichtung dürfte es sich zwar grundsätzlich um eine geeignete Maßnahme handeln. Hierfür genügt es, dass die Maßnahme zur Zweckerreichung beiträgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 – 7 CN 1.11 -, juris Rn. 29). Die angeordnete Verpflichtung dürfte einen Beitrag zu dem Ziel der Allgemeinverfügung leisten, eine weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus abzuwenden. Sie verringert die Häufigkeit der Situationen, in denen zwei oder mehrere Personen einen Abstand von 1,5 Metern ohne Mund-Nasen-Bedeckungen unterschreiten und daher ein erhöhtes Risiko einer Übertragung des SARS-CoV-2-Virus besteht. Nach Einschätzung des Robert-Koch-Instituts besteht ein erhöhtes Übertragungsrisiko auch im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern ohne Mund-Nasen-Bedeckungen unterschritten wird (vgl. täglicher Lagebericht vom 31.08.2020, S. 11 unten, vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-08-31-de.pdf?__blob=publicationFile). Die Eignung der streitgegenständlichen Verpflichtung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass noch weitergehende, bislang – ersichtlich aus Gründen der Verhältnismäßigkeit – nicht erlassene Verpflichtungen oder Verbote eine noch umfangreichere Reduzierung des Übertragungsrisikos erreichen könnten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.05.2020, a.a.O. Rn. 74).

Die angeordnete Verpflichtung, in bestimmten Bereichen der Altstadt eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, erweist sich jedoch voraussichtlich als nicht erforderlich. Dies gilt sowohl hinsichtlich der in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bestimmten Bereiche, die Fußgängerbereiche im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 4 lit. c LStrG sind, als auch hinsichtlich der anderen dort bestimmten Bereiche.

Die Kammer kann derzeit keine ausreichende Grundlage für die Annahme erkennen, dass für die in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bestimmten Bereiche, die Fußgängerbereiche sind, die Anordnung einer über § 3 Abs. 1 Nr. 11 Corona-VO hinausgehenden Verpflichtung erforderlich ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 11 Corona-VO muss innerhalb von Fußgängerbereichen im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 4 lit. c LStrG eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung getragen werden, es sei denn, es ist sichergestellt, dass der Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten werden kann. Damit besteht bereits eine für den Großteil der in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bestimmten Bereiche – nämlich die dort bezeichneten Straßen und Plätze, die nach § 1 Abs. 2 in Verbindung mit dem Verzeichnis der Ortsstraßen und dem Lageplan der Sondernutzungssatzung Fußgängerbereich Altstadt der Antragsgegnerin vom 05.01.1979 in der Fassung vom 20.12.2016 (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) zum Fußgängerbereich Altstadt gehören – geltende Vorgabe, die geeignet ist, das dargelegte erhöhte Übertragungsrisiko durch Unterschreitungen des Mindestabstands zu verringern. Diese Vorgabe ist für die betroffenen Benutzer der Straßen und Plätze weniger belastend, da sie von der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung freigestellt werden, wenn aufgrund geringen Personenaufkommens keine Gefahr besteht, dass der Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen nicht eingehalten werden kann. Die Kammer kann weder der Begründung der Allgemeinverfügung noch den Ausführungen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren ausreichende Anhaltspunkte entnehmen, warum darüber hinaus in den betreffenden Bereichen der Altstadt eine Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ohne Freistellung bei fehlender konkreter Gefahrenlage und ohne jegliche zeitliche Einschränkung erforderlich ist. Die sinngemäße Begründung, es handle sich um – tags und nachts – besonders stark frequentierte Orte, an denen aufgrund der Nähe der anwesenden Personen und ihrer Verweildauer ein hohes Ansteckungsrisiko bestehe, vermag in dieser Pauschalität nicht zu überzeugen. Auch die angeführte Beobachtung des Ordnungsamts und des Kommunalen Ordnungsdiensts der Antragsgegnerin, dass seit dem Frühjahr 2020 eine vermehrte Verlagerung der Freizeitgestaltung insbesondere jüngerer Personen ins Freie stattgefunden habe und sich in diesem Zusammenhang viele Menschen an besonders attraktiven Orten versammelten, die vorgeschriebenen Abstände nicht einhielten sowie fast nie eine Mund-Nasen-Bedeckung trügen, gibt keinen ausreichenden Aufschluss darüber, ob bei solchen Zusammenkünften (in den von Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung erfassten Fußgängerbereichen) nicht die nunmehr eingreifende Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 Abs. 1 Nr. 11 Corona-VO zur Verringerung von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus ausreicht, und auch nicht darüber, wo und in welchen Zeiträumen solche Zusammenkünfte typischerweise stattgefunden haben und in Zukunft zu erwarten sind. Soweit in der Begründung der Allgemeinverfügung aus einzelnen Lageberichten des Kommunalen Ordnungsdienstes zitiert wird, ist die Aussagekraft der Lageberichte vom 22.07.2020 und 28.08.2020, die die Situation in der Altstadt bei sommerlichen Temperaturen, Ferienzeit und niedrigeren COVID-19-Fallzahlen schildern, für die derzeitige Situation unklar. Auch ordnen diese Lageberichte die geschilderten Beobachtungen keinen bestimmten Orten oder Zeiträumen zu; insgesamt scheinen sie sich vor allem auf die Abend- und Nachtstunden zu beziehen. Der Lagebericht vom 02.10.2020 nennt zwar eine konkrete Situation – die Ansammlung von etwa 350 Personen in der Unteren Straße während der zweiten Halbzeit eines damals stattfindenden Fußballspiels -, in der die notwendigen Abstände zwischen den Personen nicht mehr eingehalten worden seien. Zugleich wird aber auch berichtet, dass in dem von der Fahrtgasse bis zum Universitätsplatz reichenden Abschnitt der Hauptstraße nur mäßiger Personenverkehr geherrscht habe und sich in dem dazwischenliegenden Anatomiegarten keine Personen befunden hätten. Soweit der von der Antragsgegnerin übersandte Verwaltungsvorgang weitere Rückmeldungen des Kommunalen Ordnungsdienstes enthält, ist deren Übertragbarkeit auf die derzeitige Situation angesichts der Rückmeldedaten aus dem Zeitraum zwischen dem 13. und dem 23.08.2020 ebenfalls unklar. Außerdem wird auch in diesen Rückmeldungen von Konstellationen berichtet, in denen es zu Menschenansammlungen kam und notwendige Abstände nicht eingehalten werden konnten – so insbesondere an den späteren Abenden des Wochenendes vom 21. bis zum 23.08.2020 in dem Bereich Marktplatz, Untere Straße und dem parallel dazu verlaufenden Abschnitt der Hauptstraße -, aber auch von Situationen, in denen eine Einhaltung der Abstandsregelungen ausdrücklich festgestellt wurde – so insbesondere für die Zeiträume zwischen 18:30 und 22 Uhr an dem genannten Wochenende auf dem Marktplatz, obwohl sich dort jeweils etwa 450 Personen (vor allem aber in den Außengastronomiebereichen) aufgehalten haben sollen. In der Gesamtschau lässt sich den Darlegungen der Antragsgegnerin nicht entnehmen, dass es in den in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bezeichneten Fußgängerbereichen an jedem Wochentag und zu jeder Uhrzeit – unabhängig etwa von den Öffnungszeiten der jeweils ansässigen Ladengeschäfte und/oder Gastronomiebetriebe oder typischer Pendlerzeiten – zu Menschenansammlungen kommen könnte, in denen die Mindestabstände nicht eingehalten werden (könnten) und daher das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen notwendig wäre. Darüber hinaus ergibt sich aus den Darlegungen der Antragsgegnerin auch nicht, dass in diesen Fällen die Vorgabe des § 3 Abs. 1 Nr. 11 Corona-VO nicht ausreichen würde, um das notwendige Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen durchzusetzen.

Weiterhin kann die Kammer derzeit auch keine ausreichende Grundlage für die Annahme erkennen, dass für die in Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bestimmten Bereiche, die keine Fußgängerbereiche sind, die Anordnung einer Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ohne jegliche zeitliche Einschränkung erforderlich ist. Soweit in diesen Bereichen nicht bereits eine unbedingte Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung besteht – wie etwa auf den Bus- und Bahnsteigen auf dem Bismarckplatz nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 Corona-VO -, ist auch insofern weder aus der Begründung der Allgemeinverfügung noch aus den Ausführungen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren ersichtlich, dass es dort jederzeit zu Menschenansammlungen kommen könnte, in denen die Mindestabstände nicht eingehalten werden (könnten) und daher das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen notwendig wäre.

Nach alledem ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung anzuordnen, da die Antragsgegnerin das ihr in § 28 Abs. 1 Satz 1 HS 1 IfSG eröffnete Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Das Interesse des Antragstellers, sich (vorläufig) nicht an eine auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage und fehlerhaften Ermessensausübung beruhende Anordnung halten zu müssen, überwiegt das öffentliche Interesse an dem mit der Anordnung verfolgten Zweck einer Eindämmung der bestehenden pandemischen Lage. Dies gilt umso mehr, als diesem öffentlichen Interesse in dem Großteil der von der Anordnung betroffenen Bereiche weiterhin durch die Vorgaben des § 3 Abs. 1 Nrn. 1 und 11 Corona-VO Rechnung getragen wird.

Die in Ziffer 5 der Allgemeinverfügung enthaltene Androhung unmittelbaren Zwangs, soweit diese sich auf die Nichtbeachtung von Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung bezieht, ist nach summarischer Prüfung ebenfalls rechtswidrig, da nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung des gegen Ziffer 2.a) der Allgemeinverfügung gerichteten Widerspruchs die allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 Nr. 2 LVwG nicht vorliegt. Es ist demnach auch die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen Ziffer 5 der Allgemeinverfügung, soweit sie sich auf deren Ziffer 2.a) bezieht, anzuordnen.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Eine Kürzung nach Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 ist hier nicht angebracht, da das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angesichts der bis zum 30.10.2020 befristeten Geltungsdauer der Allgemeinverfügung die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnimmt.

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