VG Mainz, Urteil vom 02.06.2022 – 1 K 348/20.MZ

VG Mainz, Urteil vom 02.06.2022 – 1 K 348/20.MZ

Tenor
Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe
Das Gericht konnte trotz Ausbleibens des Klägers in der mündlichen Verhandlung vom 2. Juni 2022 entscheiden, da dieser rechtzeitig und unter Hinweis auf diese Rechtsfolge gemäß § 102 Abs. 2 VwGO geladen worden ist.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die (nicht übereinstimmend für erledigt erklärte) Klage ist sowohl im Haupt-, als auch im Hilfsantrag unzulässig.

I. Der Hauptantrag, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass bestimmte Regelungen der 6. CoBeLVO den Kläger in seinen Grundrechten bzw. grundrechtlichen Rechten verletzen und daher unwirksam sind, ist bereits unstatthaft und daher unzulässig (vgl. hierzu bereits den Beschluss der Kammer vom 25. Mai 2020 – 1 L 349/20.MZ -).

Im Gegensatz zum Hilfsantrag begehrt der Kläger mit dem Hauptantrag die allgemeingültige Feststellung der Unwirksamkeit der angegriffenen Vorschriften der 6. CoBeLVO. Dies ist jedoch gemäß § 47 Abs. 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO grundsätzlich allein im Wege der prinzipalen (abstrakten) Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht möglich. Im hier vorliegenden Fall kommt ein solches Normenkontrollverfahren indes nicht in Betracht, da die 6. CoBeLVO durch die Ministerin für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie erlassen worden ist und § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – ein verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren bei Rechtsverordnungen, die von einem Verfassungsorgan erlassen worden sind, ausschließt (vgl. OVG RP, Beschluss vom 16. April 2020 – 6 B 10497/20.OVG -, juris Rn. 4). Dies führt allerdings nicht dazu, dass der Kläger rechtsschutzlos gestellt ist. Da sich die streitgegenständliche Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung unmittelbar aus der 6. CoBeLVO ergibt und eine Überprüfung der Verordnung im Wege der abstrakten Normenkontrolle in Rheinland-Pfalz nicht vorgesehen ist, ist im Verfahren der Hauptsache eine negative Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet gegen die individuelle Verbindlichkeit des angegriffenen Gebots, statthaft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 -, juris Rn. 15; VerfGH RP, Beschluss vom 29. April 2020 – VGH B 26/20 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 -, juris Rn. 30).

II. Der Hilfsantrag ist bei verständiger Würdigung des klägerischen Begehrens dahingehend auszulegen, dass er die Feststellung beantragt, dass die angegriffenen Regelungen der 6. CoBeLVO ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet haben. Diese Auslegung folgt daraus, dass der – anwaltlich vertretene – Kläger nach Außerkrafttreten der angegriffenen Regelung und trotz der zwischenzeitlich ergangenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz im Eilverfahren (Az.: 6 B 10701/20.OVG) ausdrücklich an seiner Klage festgehalten und die Erledigung der Regelungen der 6. CoBeLVO erkannt sowie eine Feststellungsklage weiterhin für statthaft gehalten hat, obgleich eine Anpassung seines Antrages an diesen Umstand nicht mehr erfolgt ist.

Der so verstandene Hilfsantrag erweist sich jedoch als unzulässig.

1. Soweit sich der Kläger gegen die rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Bestimmungen der Verordnung – § 15 Satz 1 Nr. 6, 9, 14, 17, 42, 44, 61 der 6. CoBeLVO – wendet, ist bereits der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Insofern wird vollumfänglich Bezug genommen auf die Ausführungen im Beschluss der Kammer vom 25. Mai 2020 (Az. 1 L 349/20.MZ) im korrespondierenden Eilverfahren.

Im Übrigen – d.h. soweit sich der Kläger nicht gegen die rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Bestimmungen der 6. CoBeLVO wendet – ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet.

2. Das Klagebegehren im Hilfsantrag stellt sich als (atypische) Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO dar. Deren Statthaftigkeit setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus. Ein solches lag hier vor.

Gegenstand einer Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO muss ein streitiges konkretes – mithin feststellungsfähiges – Rechtsverhältnis sein; es muss also in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 -, juris Rn. 24 m.w.N.). An einem in diesem Sinne konkreten Sachverhalt fehlt es jedenfalls dann, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 a.a.O.; Pietzcker, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 41. EL Juli 2021, VwGO § 43 Rn. 17).

a) Als Bezugspersonen eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 VwGO kommen grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und (als Vollzugsbehörde) der Normanwender in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 – 7 C 13/06 -, juris Rn. 21). Ein Rechtsverhältnis besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – auch bei einer hier gegenständlichen „Self-Executing-Norm“ – im Regelfall zwischen dem Normadressaten und der normanwendenden Behörde bzw. deren Rechtsträger (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 -, juris Rn. 28 ff.; Urteil vom 23. August 2007 a.a.O., juris Rn. 21 ff.). Das schließt – nach Auffassung des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts – jedoch nicht aus, eine Feststellungsklage gegen den Normgeber auch für zulässig zu halten, wenn mangels administrativen Vollzugs kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Normanwender und Normadressat begründet, die Rechtsbeeinträchtigung also bereits unmittelbar durch die Norm bewirkt wird und effektiver Rechtsschutz nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 a.a.O., juris Rn. 28; a.A. wohl BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 a.a.O., Rn. 22 f.).

Nach ständiger Rechtsprechung der Kammer in den die Corona-Bekämpfungsverordnungen betreffenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren erscheint die Ansicht vorzugswürdig, dass die Feststellungsklage sich bei – wie hier – sog. Self-Executing-Normen direkt gegen den Normgeber richten kann, ohne dass dies weiterer Voraussetzungen bedürfte (vgl. etwa im Ergebnis: VG Mainz, Beschluss vom 3. Juli 2020 – 1 L 420/20.MZ -, S. 7 BA; VG Neustadt a.d.W., Beschluss vom 3. März 2021 – 5 L 156/21.NW -, juris Rn. 29; ähnlich Möstl, in: BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 53. Edition, Stand: 1. Oktober 2021, § 43 Rn. 30; Terhechte, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 43 VwGO Rn. 18; einschränkend: BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 -, juris, Rn. 28 ff.). Dies ist bereits aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) geboten (so etwa HessVGH, Urteil vom 9. März 2006 – 6 UE 3281/02 -, juris Rn. 41; a.A. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 – 7 C 13/06 -, juris Rn. 22 f.). Schließlich ist es gerade hier sachgerecht, bei atypischen Feststellungsklagen, die auf die gerichtliche Auslegung bzw. Prüfung der Wirksamkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm hinauslaufen, ein Rechtsverhältnis gegenüber dem Normgeber anzunehmen (vgl. VG Mainz, Urteil vom 27. Januar 2022 – 1 K 303/20.MZ -, S. 11 f. UA).

b) Eine Feststellungsklage wäre insoweit jedenfalls dann nicht von vornherein unstatthaft, wenn in diesem Rahmen die Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als Vorfrage aufgeworfen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 -, juris Rn. 25; siehe dazu auch VG Karlsruhe, Urteil vom 11. August 2020 – 14 K 6725/19 -, juris Rn. 22). Die in § 47 VwGO geregelte verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle entfaltete dann zumindest keine direkte Sperrwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 a.a.O., juris Rn. 25). Diese wird bei der hier gegenständlichen ministeriellen Verordnung nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO auf Grundlage der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz zudem nicht als statthaft angesehen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 17. September 2020 – 2 C 10889/20.OVG -, juris Rn. 8; Beschluss vom 16. April 2020 – 6 B 10497/20.OVG -, juris Rn. 4).

c) Hier ist zudem bei formaler Betrachtung im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 2. Juni 2022 in Rechnung zu stellen, dass die 6. CoBeLVO gemäß § 16 Abs. 2 der 7. CoBeLVO mit Ablauf des 17. Mai 2020 außer Kraft getreten ist. Das klägerische Begehren stützt sich daher sinngemäß auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses (zur Auslegung s.o.). Im Bereich des Gefahrenabwehrrechts – speziell dem Infektionsschutz – ist eine derartige formale Betrachtungsweise geboten, da sich die tatsächlichen Verhältnisse und die darauf basierenden Prognoseentscheidungen regelmäßig wesentlich unterscheiden; mithin ist jede Corona-Bekämpfungsverordnung (prozessual) grundsätzlich isoliert zu betrachten (anders zu einer Kapazitätsverordnung für Studienplätze: BVerwG, Beschluss vom 18. September 1981 – 7 N 1/79 -, juris Rn. 36; anders auch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren: OVG RP, Beschluss vom 17. August 2020 – 6 B 10701/20.OVG -, S. 2 BA). Ob und inwieweit eine regelungsidentische Norm fortbesteht, was oftmals mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sein dürfte, kann demgegenüber für die Wiederholungsgefahr im Rahmen des (besonderen) Feststellungsinteresses relevant sein.

Es ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass auch vergangene Rechtsverhältnisse zulässiger Gegenstand der Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sein können (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C2/95 -, juris Rn 16; Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43 Rn. 18). Dabei stellt sich allerdings – wie auch im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – die Frage des Feststellungsinteresses „mit besonderer Schärfe“ (vgl. Happ, in: Eyermann, a.a.O.; hierzu sogleich).

Ein solches vergangenes Rechtsverhältnis hat vorliegend zwischen dem Kläger und dem Beklagten als Normgeber bestanden. Der Kläger war von den eine Maskenpflicht begründenden Regelungen der 6. CoBeLVO im Zeitraum ihrer Geltungsdauer als deren unmittelbarer Adressat grundsätzlich selbst betroffen.

3. Ob der Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt des Außerkrafttretens der 6. CoBeLVO analog § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt war (vgl. zur Fortsetzungsfeststellungsklage: OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2011 – 2 A 1202/10 -, juris Rn. 8), kann offenbleiben. Die Annahme einer Klagebefugnis setzt voraus, dass der Kläger Tatsachen vorbringt, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Maßnahme in seinen Rechten verletzt ist (vgl. etwa VG Mainz, Gerichtsbescheid vom 4. März 2021 – 1 K 835/19.MZ -, juris Rn. 22; siehe auch Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 379 m.w.N. aus Rspr. und Lit.). Im Falle einer atypischen Feststellungsklage ist jeder Betroffene nur im Hinblick auf die ihn materiell betreffende Regelung und nicht schlechthin hinsichtlich der einzelnen Vorschriften als solche klagebefugt (vgl. zu Allgemeinverfügungen: VG Mainz, Gerichtsbescheid vom 4. März 2021 a.a.O., juris Rn. 23; VG München, Beschluss vom 29. September 2020 – M 26b S 20.4628 -, juris Rn. 14 f. m.w.N.; R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 42 Rn. 21, 170). Dabei reicht es nicht aus, dass der Kläger nur formal Adressat einer Regelung oder theoretisch tatsächlich berührt sein könnte, sondern er muss, um auch hier Popularklagen auszuschließen, darlegen, inwieweit er selbst in seiner konkreten Situation durch die streitgegenständliche Regelung materiell betroffen ist (vgl. in Bezug auf Allgemeinverfügungen: OVG RP, Beschluss vom 12. Februar 2021 – 6 B 10215/21.OVG -, S. 2 BA; VG Mainz, Gerichtsbescheid vom 4. März 2021, a.a.O.; Beschluss vom 28. Januar 2021 – 1 L 14/21.MZ -, S. 4 f. BA; VG Würzburg, Urteil vom 22. Januar 2021 – W 8 K 20.519 -, juris Rn. 23 [„mehr als nur reflexhaft und potentiell … betroffen“]; VG München, Beschluss vom 29. September 2020 a.a.O., juris Rn. 15; VG Neustadt a.d.W., Beschluss vom 18. Januar 2021 – 5 L 18/21.NW -, S. 4 BA).

Gemessen an diesen Maßstäben kann zwar davon ausgegangen werden, dass der Kläger durch die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung als Kunde bzw. Besucher von Einrichtungen des Einzelhandels nach § 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 der 6. CoBeLVO und womöglich auch als Patient in Einrichtungen des Gesundheitswesens nach § 1 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 3 der 6. CoBeLVO betroffen und so möglicherweise in eigenen Rechten verletzt gewesen sein könnte, da bei lebensnaher Betrachtung ein regelmäßiger Besuch dieser Einrichtungen naheliegen dürfte. Eigene substantiierte Ausführungen zu einer konkreten Betroffenheit bezüglich der übrigen angegriffenen Regelungen, die etwa für Gäste gastronomischer Einrichtungen, für Gottesdienstteilnehmer und bei der Nutzung von Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennah- und Fernverkehrs zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung verpflichten, hat der Kläger nicht gemacht (vgl. hierzu VG Mainz, Beschluss vom 25. Mai 2020 – 1 L 349/20.MZ -, S. 13 f. BA). Vielmehr erschöpft sich die ausführliche Klageschrift im Wesentlichen in der rechtlichen Kritik an den angegriffenen Regelungen, ohne aber darzulegen, inwieweit der Kläger durch diese konkret beeinträchtigt wird. Eine eigene Betroffenheit legt der Kläger einzig in einem – allerdings ausdrücklich als „gedanklich“ bezeichnetem – Alltagsbeispiel im Zusammenhang mit einem Besuch eines Lebensmitteldiscounters dar.

Ungeachtet dessen kann die Frage, inwieweit eine Klagebefugnis zu bejahen ist, letztlich dahingestellt bleiben.

4. Denn es fehlt jedenfalls an einem berechtigten Interesse des Klägers an der von ihm begehrten Feststellung des Rechtsverhältnisses, nämlich, dass die von ihm angegriffenen Regelungen der 6. CoBeLVO ihm gegenüber keine Wirkung entfaltet haben.

Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Dabei ist maßgeblich, dass die begehrte gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14/17 -, juris Rn. 13; Urteil vom 30. Januar 1990 – 1 A 36.86 -, juris Rn. 19). Sofern – wie hier – ein erledigtes, vollständig in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis streitgegenständlich ist, wird ein besonderes, qualifiziertes Feststellungsinteresse gefordert. Ein solches kann insbesondere in bestimmten – im Wesentlichen zur Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten – Fallgruppen angenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2/95 -, juris Rn 17).

So ist ein besonderes Feststellungsinteresse grundsätzlich dann gegeben, wenn das Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus anhaltende, abträgliche Wirkungen in die Gegenwart äußert (vgl. OVG RP, Urteil vom 30. November 2016 – 2 A 10642/16 -, juris Rn. 28 m.w.N.). Dies wird bei Bestehen einer Wiederholungsgefahr, fortdauernder Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse) und im Falle der Absicht des Klägers, nicht offensichtlich aussichtslose Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen (Präjudizinteresse), bejaht (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 90). Unabhängig vom Fortbestehen anhaltender Wirkungen ist ferner der tiefgreifende Grundrechtseingriff bei sich typischerweise schnell erledigenden Maßnahmen als weiterer Grund für ein berechtigtes Interesse anerkannt (vgl. Möstl, in: BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 60. Edition, Stand: 1. Oktober 2021, § 43 Rn. 25; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 98 ff., jeweils m.w.N.).

Ein Feststellungsinteresse in diesem Sinne kann vorliegend nicht bejaht werden.

a) Ein Feststellungsinteresse lässt sich nicht bereits aus einer etwaigen Wiederholungsgefahr ableiten.

Eine solche setzt eine konkret absehbare Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleiche oder gleichartige Maßnahme des Beklagten zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 – 7 C 26/15 -, juris Rn. 18 m.w.N.; OVG des Saarlandes, Urteil vom 31. März 2022 – 2 C 182/20 -, juris Rn. 26; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. März 2022 – 3 K 221/20 -, juris Rn. 149).

Dies ist hier nicht der Fall. Denn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse haben sich seit Mai 2020 grundlegend verändert. In rechtlicher Hinsicht hat der Bundesgesetzgeber im November 2020 mit § 28a IfSG eine weitere Rechtsgrundlage für die Anordnung besonderer Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) geschaffen, welche unter anderem die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) nach § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG als notwendige Schutzmaßnahme benennt. Gleichwohl ist der Anwendungsbereich des § 28a Abs. 1 IfSG in Ermangelung der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG nicht (mehr) eröffnet. Derzeit ist nicht absehbar, ob und wann es erneut zu einer solchen Feststellung kommen wird. Unabhängig von der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite ist die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung zwar nach § 28a Abs. 7 und 8 IfSG möglich, indes nur unter zusätzlichen Voraussetzungen. Auch insoweit haben sich die rechtlichen Grundlagen verändert.

Abgesehen von dieser veränderten rechtlichen Situation liegen auch in tatsächlicher Hinsicht keine im Wesentlichen unveränderten Umstände mehr vor. Seit dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen der 6. CoBeLVO am 13. Mai 2020 hat sich das Pandemiegeschehen immer wieder und teilweise erheblich verändert. Zu diesem Zeitpunkt relativ zu Beginn der Pandemie war das Virus noch deutlich schlechter erforscht als heute und die Entwicklung eines Impfstoffs noch nicht absehbar. Inzwischen sind mehrere Impfstoffe verfügbar und der Impfschutz in der Bevölkerung relativ hoch. Zwischenzeitlich sind zudem neue Virusvarianten aufgetreten, derzeit sind die Omikron-Varianten vorherrschend. Darüber hinaus ist der Beklagte im Laufe der Pandemie – gerade im Hinblick auf die ansteckenderen Virusvarianten – von der Anordnung der Pflicht zum Tragen einer einfachen Mund-Nasen-Bedeckung, wofür die Alltags- oder sog. Community-Masken ausreichten, abgekommen und zu einer Pflicht zum Tragen einer medizinischen Gesichtsmaske (OP-Maske), einer FFP2-Maske oder einer Maske eines vergleichbaren Standards übergegangen.

Vor diesem Hintergrund stehen die veränderten rechtlichen und tatsächlichen Umstände der Annahme einer konkreten Wiederholungsgefahr entgegen.

Im Übrigen hängt die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung – insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – im Wesentlichen von der im jeweiligen Zeitpunkt aktuellen pandemischen Lage und Risikobewertung ab. Dass insoweit eine Situation eintritt, die derjenigen entspricht, die der vom Kläger beanstandeten 6. CoBeLVO zugrunde lag, ist angesichts des dynamischen Pandemiegeschehens nicht wahrscheinlich (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. März 2022 – 3 K 221/20 -, juris Rn. 152).

b) Hinsichtlich eines Präjudiz- oder Rehabilitationsinteresses ist seitens des Klägers nichts vorgetragen worden. Im Übrigen ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte.

c) Auch ein Fall eines sich typischerweise schnell erledigenden, tiefgreifenden Grundrechtseingriffs ist vorliegend nicht gegeben.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines besonderen (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Januar 2021 – 2 BvR 676/20 -, juris Rn. 31; vom 6. Juli 2016 – 1 BvR 1705/15 -, juris Rn. 11; vom 4. Februar 2005 – 2 BvR 308/04 -, juris Rn. 19 und vom 30. April 1997 – 2 BvR 817/90 -, BVerfGE 96, 27-44, juris Rn. 49; BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 -, BVerwGE 170, 319-326, juris Rn. 15, jeweils m.w.N.).

An das Vorliegen tiefgreifender bzw. schwerwiegender Grundrechtseingriffe stellt das Bundesverfassungsgericht hohe Anforderungen und nimmt diese insbesondere bei Grundrechtseingriffen an, die das Grundgesetz selbst unter Richtervorbehalt gestellt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 -, BVerfGE 104, 220-238, juris Rn. 36 mit Verweis auf Art. 13 Abs. 2 GG und Art. 104 Abs. 2 und 3 GG; Beschluss vom 4. Januar 2021 – 2 BvR 673/20 -, juris Rn. 37), oder bei Beeinträchtigungen besonders sensibler Rechtsgüter, etwa des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77-94, juris Rn. 28) oder der Freiheit der Person gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 -, BVerfGE 104, 220-238, juris Rn. 36 zur Abschiebungshaft; vgl. zum Ganzen OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 – 1 D 349/20 -, juris Rn. 28).

Eine Ausweitung dieser Fallgruppe auf jede sich typischerweise schnell erledigende Beeinträchtigung in eine Rechtsposition unabhängig von der Intensität des Grundrechtseingriffs ist aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes letztlich nicht geboten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 – 5 A 2000/20 -, juris Rn. 59 ff.; a.A. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 – 8 C 20/12 -, juris Rn. 22 ff., und – 8 C 38/12 -, Rn. 20 f.; OVG Nds, Urteil vom 2. Dezember 2021 – 11 LB 231/20 -, juris Rn. 28; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 41. EL Juli 2021, VwGO § 113 Rn. 143, 144). Art. 19 Abs. 4 GG verlangt nicht, dass jeder sich zeitnah erledigende Eingriff in Grundrechte, soweit er nicht als schwerwiegend in dem vorgenannten Sinne anzusehen ist, zur Annahme eines Feststellungsinteresses hinsichtlich der früheren Wirksamkeit einer inzwischen außer Kraft getretenen Rechtsnorm führt. Die nachträgliche Kontrolle solcher Rechtsnormen – ob im Wege eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO oder wie vorliegend im Wege der Feststellungsklage – soll vielmehr auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt bleiben (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 31. März 2022 – 2 C 182/20 -, juris Rn. 27 für ein Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO). Anderenfalls würde angesichts des umfassenden Schutzes der Rechtssphäre der Bürger durch die Grundrechte – letztlich jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG – das Kriterium des berechtigten Interesses derart ausgeweitet, dass dies mit der einengenden Funktion des Erfordernisses eines besonderen Feststellungsinteresses bei vergangenen Rechtsverhältnissen – gerade im Zusammenhang mit der Kontrolle von Rechtsnormen – nicht mehr vereinbar wäre und die übrigen Fallgruppen nahezu obsolet würden (vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 a.a.O., juris Rn. 6 ff.; OVG Bremen, Urteil vom 8. Januar 2019 – 1 LB 252/18 -, juris Rn. 30 f.; BayVGH, Beschluss vom 13. März 2017 – 10 ZB 16.965 -, juris Rn. 10). Das Erfordernis eines besonderen Feststellungsinteresses bei beendeten Rechtsverhältnissen bezweckt letztlich „zu verhindern, dass die Gerichte funktionswidrig zu Auskunfts- oder Gutachterstellen in Rechtsfragen werden“ (vgl. OVG RP, Urteil vom 30. November 2016 – 2 A 10642/16 -, juris Rn. 27 unter Bezugnahme auf Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl. 2016, § 18 Rn. 12).

Jedenfalls entspricht die Forderung eines sich typischerweise schnell erledigenden und auch tiefgreifenden Grundrechtseingriffs nach wie vor der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 26. Januar 2021 – 2 BvR 676/20 -, juris Rn. 31; vom 31. Januar 2017 – 1 BvR 1259/16 -, juris Rn. 14 und vom 6. Juli 2016 – 1 BvR 1705/15 -, juris Rn. 11, jeweils m.w.N.; ebenfalls auf einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff abstellend: BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 -, BVerwGE 170, 319-326, juris Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 30. November 2016 – 2 A 10642/16 -, juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 – 5 A 2000/20 -, juris Rn. 43; im Zusammenhang mit Normenkontrollanträgen nach § 47 VwGO: VGH BW, Urteil vom 2. Februar 2022 – 12 S 4089/20 -, juris Rn. 66; BayVGH, Beschluss vom 7. März 2021 – 20 N 21.1926 -, juris Rn. 15; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 – 1 D 349/20 -, juris Rn. 28 [jeweils „schwerwiegender Grundrechtseingriff“]; SächsOVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 – 3 C 20/20 -, juris Rn. 14 [„gewichtige Beeinträchtigungen grundrechtlich geschützter Freiheiten“]; OVG des Saarlandes, Urteil vom 31. März 2022 – 2 C 182/20 -, juris Rn. 27; OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 – 5 A 2000/20 -, juris Rn. 43 ff. [jeweils „gewichtiger Grundrechtseingriff“]; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. März 2022 – 3 K 221/20 -, juris Rn. 154 [„gravierender, tiefgreifender Grundrechtseingriff“]).

Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Fall zwar davon auszugehen, dass sich die durch die Anordnung einer Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen in der 6. CoBeLVO bedingten Beeinträchtigungen so schnell erledigt haben, dass dagegen Rechtsschutz in der Hauptsache nicht mehr rechtzeitig zu erlangen war. Denn die in den sogenannten „Corona-Verordnungen“ – hier der 6. CoBeLVO – enthaltenen Verbote und Gebote sind und waren gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie typischerweise auf kurze Geltung angelegt sind mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft treten, bevor ihre Rechtmäßigkeit in Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden kann. Hinzukommt, dass die Ge- und Verbote die grundrechtliche Freiheit häufig schwerwiegend beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 -, juris Rn. 25).

Von letzterem ist hier jedoch nicht auszugehen, vielmehr fehlt es im Hinblick auf die angegriffenen Regelungen gerade am hinreichenden Gewicht des damit verbundenen Grundrechtseingriffs. Gemessen an den vorgenannten Maßstäben ist ein tiefgreifender Grundrechtseingriff vorliegend zu verneinen. Dabei ist für die Beurteilung der Schwere eines Grundrechtseingriffs ein objektiver Maßstab anzulegen.

Die angegriffenen Regelungen der 6. CoBeLVO zur Maskenpflicht begründen zunächst keinen Eingriff in die gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG unantastbare Menschenwürde des Klägers. Das Bundesverfassungsgericht versteht den Begriff der Menschenwürde als tragendes Konstitutionsprinzip im System der Grundrechte. Mit ihm ist der soziale Wert- und Achtungsanspruch des Menschen verbunden, der es verbietet, den Menschen zum bloßen Objekt des Staates zu machen oder ihn einer Behandlung auszusetzen, die seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1992 – 1 BvR 698/89 -, BVerfGE 87, 209-233, juris, Rn. 107). Zur Unantastbarkeit privater Lebensgestaltung gehört zwar die Anerkennung eines absolut geschützten Kernbereichs privater Lebensgestaltung (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2004 – 1 BvR 2378/98 -, juris Leitsatz 2, Rn. 123 f. und 127). Dieser Kernbereich ist jedoch durch die Pflicht, an bestimmten Orten des öffentlichen Lebens eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, nicht berührt (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 11. Mai 2020 – 9 E 1919/20 -, juris Rn. 46). Durch die Anordnung einer Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung wurde der Kläger – ungeachtet bereits des Umstandes, inwieweit er eine konkrete individuelle Betroffenheit überhaupt geltend gemacht hat – nicht zum „bloßen Objekt des Staates“ gemacht, insbesondere nicht zu einem „Experimentierobjekt staatlicher Behörden“, wie er vorträgt (vgl. hierzu bereits VG Mainz, Beschluss vom 25. Mai 2020 – 1 L 349/20.MZ -, S. 15 f. BA). Nicht jedes staatliche Handeln, das Bürgerinnen oder Bürgern nicht gefällt oder sogar rechtswidrig ist, berührt die Menschenwürde. Dass der Verordnungsgeber durch die Regelung einer – situativen – Maskenpflicht, die offensichtlich der Pandemiebekämpfung und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung diente, die Subjektqualität des Klägers in Frage gestellt hätte, ist nicht zu erkennen und wurde vom Kläger auch nicht substantiiert vorgetragen. Die rein subjektive Wahrnehmung des Klägers, der „das Tragen der Maske aufgrund deren offensichtlicher Sinnlosigkeit als tiefe Demütigung“ und als „Maulkorb“ empfindet, vermag einen Eingriff in die Menschenwürde nicht zu begründen.

Selbiges gilt für den geltend gemachten Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Dass das zeitweise Tragen einer (einfachen) Mund-Nasen-Bedeckung zu relevanten Gesundheitsrisiken führt, hat der Kläger nicht substantiiert dargetan und ist auch nicht ersichtlich (vgl. hierzu im Übrigen VG Mainz, Beschluss vom 25. Mai 2020 – 1 L 349/20.MZ -, S. 10 ff. BA). Zumindest beschränkt sich die Maskenpflicht in den vom Kläger angegriffenen Regelungen auf bestimmte (zudem jedenfalls teilweise ohne weiteres vermeidbare) Situationen, in denen eine Mund-Nasen-Bedeckung typischerweise für keinen allzu langen Zeitraum getragen werden muss, so dass bereits aus diesem Grund eine – etwaige – Beeinträchtigung allenfalls als nur geringfügig einzustufen wäre. Dass eine mögliche Gesundheitsbeeinträchtigung gerade für die Person des Klägers als schwerwiegender anzusehen wäre, hat dieser jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.

Der danach verbleibende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG und das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ist nicht als hinreichend gewichtig in dem oben genannten Sinne zu qualifizieren. Anhaltspunkte für einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff liegen insbesondere angesichts der zeitlichen und räumlichen Begrenzung der in den angegriffenen Regelungen angeordneten Maskenpflicht nicht vor. Zwar untersagten die §§ 1 Abs. 2, Abs. 4, 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 und 2, 5 Abs. 4 der 6. CoBeLVO dem Kläger das Betreten bestimmter öffentlich zugänglicher Bereiche, ohne eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen und damit Teile seines Gesichts zu verdecken. Hierdurch wurde sein Recht, das eigene äußere Erscheinungsbild nach eigenem Gutdünken selbstverantwortlich zu bestimmen, beeinträchtigt. Hiermit gingen zudem Einschränkungen in der Kommunikation und sozialen Interaktion aufgrund der (teilweisen) Verdeckung des Gesichts und der Mimik sowie möglicherweise – indes objektiv geringfügige – Erschwernisse bei der ungehinderten Atmung und damit unter Umständen dem Wohlbefinden einher (vgl. hierzu VGH BW, Beschluss vom 12. August 2021 – 1 S 2315/21 -, juris Rn. 57). Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung mag zwar als lästig und wenig angenehm empfunden werden, dies führt jedoch nicht zu einer ins Gewicht fallenden Grundrechtsbeeinträchtigung (so auch VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 5. November 2020 – 5 L 958/20.NW -, juris Rn. 25). Gegen ein hinreichendes Gewicht der nach den obengenannten Regelungen verordneten Maskenpflicht spricht bereits, dass diese nur in bestimmten, eingeschränkten Bereichen galt, unter anderem im Bereich des Einzelhandels, in Einrichtungen des Gesundheitswesens, gastronomischen Einrichtungen sowie während entsprechender Wartesituationen, in Gottesdiensten und bei der Nutzung von Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennah- und Fernverkehrs. In diesem Zusammenhang handelt es sich regelmäßig um zeitlich begrenzte Aufenthalte, so dass das Gewicht der durch das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bedingten Beeinträchtigungen schon in dieser (zeitlichen) Hinsicht geringfügig ist. Darüber hinaus bezogen sich die Regelungen der 6. CoBeLVO lediglich auf „einfache“ Mund-Nasen-Bedeckungen, sog. Alltags- und Community-Masken. Die Nutzung von (zum streitgegenständlichen Zeitpunkt im Mai 2020 noch nicht flächendeckend verfügbaren) medizinischen Gesichtsmasken (OP-Masken) oder Masken der Standards KN95/N95 oder FFP2 oder eines vergleichbaren Standards, die sich angesichts des erhöhten Schutzniveaus der jeweiligen Maske durch einen höheren Atemwiderstand und damit einen möglicherweise tendenziell höheren Grad der Beeinträchtigung auszeichnen, war gerade nicht geboten. Die durch den Kläger angegriffene Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, die nur in vergleichsweise kurzen Zeiträumen und in bestimmten Alltagssituationen Geltung beanspruchte, begründete demnach objektiv keinen hinreichend gewichtigen Grundrechtseingriff und vermag die Annahme eines besonderen Feststellungsinteresses nicht zu rechtfertigen.

Ob sich darüber hinaus die Anordnung einer Maskenpflicht in anderen Bereichen, wenn eine Mund-Nasen-Bedeckung etwa (werk-)täglich und jeweils über einen deutlich längeren Zeitraum getragen werden musste – z.B. in Schulen von Schülerinnen und Schülern sowie dem Lehrpersonal – als gewichtiger Grundrechtseingriff darstellt, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden.

Da es nach alledem an dem erforderlichen gewichtigen Grundrechtseingriff fehlt, kommt es nicht weiter darauf an, ob den Anforderungen an die Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG bereits durch eine gerichtliche Entscheidung im Eilverfahren über die beanstandete Regelung genügt werden konnte und bereits dies einem berechtigten Feststellungsinteresse entgegensteht (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. März 2022 – 3 K 221/20 -, juris Rn. 161; eine gerichtliche Eilentscheidung ausreichen lassend bei abschließender und nicht nur summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache: VG Augsburg, Urteil vom 26. April 2021 – Au 9 K 21.70 -, juris Rn. 31).

Es sind auch im Übrigen keine Anhaltspunkte ersichtlich, die für die Annahme eines besonderen Feststellungsinteresses über die genannten Fallgruppen hinaus sprechen könnten.

Zwar ist nicht auszuschließen, dass eine Ausdehnung der Fallgruppen des besonderen Feststellungsinteresses aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG in den Fällen geboten sein kann, in denen sich ein Grundrechtseingriff – ungeachtet seiner Schwere – so schnell erledigt, dass ein Hauptsacheverfahren gegen die zu überprüfende Maßnahme vor deren Erledigung gar nicht rechtzeitig eingeleitet werden könnte und eine gerichtliche Kontrolle nicht einmal mehr im Wege des Eilrechtsschutzes möglich wäre (vgl. hierzu OVG Nds, Urteil vom 25. November 2021 – 13 KN 62/20 -, juris Rn. 52). Dies kann vorliegend jedoch dahinstehen. Denn jedenfalls für die Corona-Bekämpfungsverordnungen mit einer üblichen Geltungsdauer von mehreren Wochen bestand typischerweise die Möglichkeit der Einleitung sowohl von Hauptsache- wie auch Eilverfahren vor Eintritt der Erledigung mit deren Außerkrafttreten.

So liegt der Fall auch hier. Der Kläger hat noch während der Geltung der 6. CoBeLVO gegen die darin geregelte Maskenpflicht Klage erhoben. Auch konnte er im einstweiligen Rechtsschutzverfahren eine vorläufige Entscheidung über die von ihm beanstandeten Regelungen (bzw. die im Wesentlichen identischen Regelungen der 7. CoBeLVO) erreichen. Dabei ist im Übrigen im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Lichte des Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu beanstanden, dass an Entscheidungen im Hauptsache- und im Eilverfahren unterschiedliche Anforderungen gestellt werden. So müssen für eine Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO besondere Voraussetzungen erfüllt werden, etwa bei der Glaubhaftmachung des Anordnungsanspruchs und Anordnungsgrundes in der – in Verfahren gegen Corona-Maßnahmen regelmäßig anzunehmenden – Konstellation einer endgültigen Vorwegnahme der Hauptsache. Insofern erweist es sich auch nicht als widersprüchlich, dass die Kammer im Eilverfahren mit Beschluss vom 25. Mai 2020 (Az. 1 L 349/20.MZ) unter anderem noch die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes verneint hatte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung – ZPO -.

Beschluss

der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz

vom 2. Juni 2022

Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

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