VG München, Urteil vom 06.07.2010 – M 16 K 10.1446

VG München, Urteil vom 06.07.2010 – M 16 K 10.1446

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand

Die Klägerin betreibt eine private Krankenanstalt. Sie wendet sich gegen Auflagen im Genehmigungsbescheid.

Die Erlaubnis zum Betrieb einer privaten Krankenanstalt wurde der Klägerin mit Bescheid vom … Juli 2008 erteilt. Mit Schreiben vom … Juli 2009 stellte die Klägerin Antrag auf Erweiterung der Konzessionierung. Nach Durchführung einer Ortsbegehung am … Oktober 2009 und der Einholung einer hygienisch medizinischen Fachstellungnahme erteilte die … mit streitgegenständlichem Bescheid vom … Februar 2010 ihre grundsätzliche Zustimmung zur Erweiterung der Klinik und passte die Auflagen aus dem Genehmigungsbescheid vom … Juli 2008 entsprechend an. Nach der vorliegend allein noch streitigen Änderung zur Auflage Nr. III. 10. sind eine auf die Klinikerfordernisse abgestimmte Hygieneorganisation sowie für das hierfür vorzuhaltende Hygienemanagement, insbesondere die Hygieneberatung durch qualifiziertes Hygienepersonal, die Erstellung bereichsbezogener, verbindlicher Hygiene- sowie Reinigungs-/Desinfektionspläne im Sinne der Richtlinie für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention des Robert-Koch-Instituts (RL-RKI), der einschlägigen, aktuell geltenden Unfallverhütungsvorschriften, der berufsgenossenschaftlichen Regeln für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit, der technischen Regeln für biologische Arbeitsstoffe sowie des Infektionsschutzgesetzes sicherzustellen. Unter Berücksichtigung der bei der Klägerin gegebenen Strukturen und Risikobereiche sowie der Ausführungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention am Robert-Koch-Institut (KRINKO) zu den personellen und organisatorischen Voraussetzungen zur Prävention nosokomialer Infektionen bemisst sich die erforderliche Ausstattung der Klinik mit qualifiziertem Hygienefachpersonal der Auflage III.10 zufolge auf mindestens eine Vollzeitstelle einer Hygienefachkraft. Zur Begründung wird ausgeführt, unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Ortsbegehung und der hygienisch-medizinischen Stellungnahme könne einer Erweiterung der Klinik grundsätzlich zugestimmt werden. Die streitige Auflage orientiere sich an den Ergebnissen der Ortsbegehung und der innerbetrieblichen Strukturen sowie der Organisation. Hieraus ergebe sich das Erfordernis zur Erstellung von Hygieneplänen. Aufgrund der Größe sowie des Risikoprofils der Klinik sei weiter die Anstellung entsprechend qualifizierten Hygienefachpersonals zu fordern. Die Bemessung mit einer Vollzeitstelle begründe sich aus den Vorgaben entsprechender Empfehlungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention am Robert-Koch-Institut. Die Ermächtigung zur entsprechenden Auflagenerteilung bzw. Änderung ergebe sich aus Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG.

Hiergegen haben die Bevollmächtigten der Klägerin mit Schriftsatz vom 29. März 2010, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 30. März 2010, Klage erhoben. Sie beantragen zuletzt,

den Bescheid der … vom … Februar 2010 in Nr. III. 10. aufzuheben.

Zur Begründung wird ausgeführt, die Empfehlungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention am Robert-Koch-Institut entfalteten keine Bindungswirkung. Vielmehr handle es sich lediglich um Vorschläge, die befolgt werden könnten oder nicht. Der Stellenschlüssel von 1,0 sei nicht bedarfsgerecht ermittelt. Die Klägerin gewährleiste auf ihre Art ebenfalls eine ordnungsgemäße Krankenhaushygiene und Infektionsprävention. Eine rechtliche Bindungswirkung in dem Sinne, dass eine vollständige Umsetzung geboten wäre, bestehe nicht. Zur Konkretisierung könnten die KRINKO Empfehlungen ohne weiteres herangezogen werden, jedoch seien diese nicht sklavisch zu befolgen. Im Einzelfall seien Abweichungen von den Empfehlungen geboten. Es sei nicht Sache der Klägerin, Gründe vorzutragen, die ein Abweichen von den Maßgaben der KRINKO Richtlinien rechtfertigten, vielmehr sei es Sache der Beklagten, Gründe vorzutragen und zu beweisen, die den Erlass des Bescheids rechtfertigten. Die Klägerin habe insbesondere eine Fachfirma mit der Überwachung und Durchführung von Hygienemaßnahmen und mit der Wahrung des medizinisch erforderlichen Standards beauftragt. Es sei nicht ersichtlich, weshalb nur die Anstellung einer Vollzeitkraft, nicht auch die Beauftragung einer Fachfirma Mängel verhindern könne.

Die Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Hierzu weist die Beklagte nochmals darauf hin, dass sich bei der Begehung am … Oktober 2009 kritische Hygienedefizite gezeigt hätten. Eine erneute Begehung nach Erlass des Bescheids am … Juni 2010 habe dies erneut bestätigt. Die Zielsetzung des § 30 Gewerbeordnung liege darin, auch in privaten Kliniken eine Patientenversorgung entsprechend dem medizinischen Standard sicherzustellen. Zur Konkretisierung des medizinischen Standards könnten die Empfehlungen herangezogen werden. Mit der Auflage würden die von der obersten Gesundheitsbehörde vordefinierten Standards umgesetzt. Gründe, welche ein Abweichen von diesen Maßgaben rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.

Das Gericht hat zur Sache mündlich verhandelt am 6. Juli 2010.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegte Behördenakte verwiesen.
Gründe

Die von der Klägerin angefochtene Auflage zur Sicherstellung der Hygieneanforderungen in Nr. III. 10. des Bescheids vom … Februar 2010 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Auflage beruht auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden.

1. Die Klägerin betreibt nach § 30 Gewerbeordnung eine Privatkrankenanstalt, die einer Konzession der zuständigen Behörde bedarf. Auf diese Konzession besteht ein Anspruch, so dass die Ermächtigungsgrundlage für die Beifügung von Auflagen Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG ist. Unschädlich ist, dass der Bescheid diese Befugnisnorm nicht ausdrücklich nennt, da sich dies aus den Gesamtumständen des Bescheids ergibt. Die Beklagte hat insbesondere ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie der Konzession eine Auflage, die – auch für gebundene Verwaltungsakte maßgeblich – in Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG definiert ist, beifügen möchte.

2. Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 a Gewerbeordnung ist die Konzession zu versagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die ausreichende medizinische und pflegerische Versorgung der Patienten als nicht gewährleistet erscheinen lassen. Ausdrücklich geregelt ist damit nur die Versagung der Konzession, nicht aber die Hinzufügung von Nebenbestimmungen. Für den Fall, dass im Fachgesetz die Hinzufügung einer Auflage nicht zugelassen ist, greift die allgemeine Regelung des Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG, weil mit der angefochtenen Auflage sichergestellt werden soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Konzessionserteilung erfüllt werden. Nebenbestimmungen nach dieser allgemeinen Regelung müssen allerdings ihre Rechtfertigung in dem Zweck des betroffenen Fachgesetzes, hier der Gewerbeordnung, und in der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Rechtsmaterie finden. Sie haben das Ziel, Nachteile für die Allgemeinheit, die mit der Ausübung des Gewerbes verbunden sein können, zu verhindern oder zu verringern oder etwaige Tatbestände, die die Versagung der Erlaubnis rechtfertigen würden, auszuräumen (Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, RdNr. 15 zu § 30). Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich die Notwendigkeit, einen Verwaltungsakt zu erteilen und die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen mit Auflagen sicherzustellen, bevor die begehrte Konzession völlig versagt wird. Dies ist vorliegend geschehen. Die Beklagte hat die begehrte Konzession nicht versagt, sondern stellt die Erfüllung der Hygieneanforderungen durch die angefochtene Auflage sicher. Dass die ausreichende medizinische und pflegerische Versorgung der Patienten einen gewissen Hygienestandard voraussetzt, wird auch von der Klägerin anerkannt. Sie ist sich bewusst, in hygienetechnischer Hinsicht entsprechende Anforderungen erfüllen zu müssen.

3. Streitig zwischen den Beteiligten ist allerdings, in welcher Art und Weise dies erfolgen soll. Die Beifügung einer Auflage nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG zur Erreichung der gesetzlichen Voraussetzungen steht im Ermessen der Behörde. Seitens der Klägerin wird gerügt, dass die Anforderungen der Beklagten nicht ermessensgerecht seien. Die gerichtliche Überprüfung des Ermessens kann nur in den Grenzen des § 114 VwGO erfolgen, d.h. dahin zielen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Die Erörterung kann sich hierbei auf die – allein angezweifelte – Frage beschränken, ob und inwieweit sich die Beklagte an den Empfehlungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention am Robert-Koch-Institut orientieren kann. Die Klägerin geht davon aus, dass sie mit ihrem eigenen Hygienekonzept eine ordnungsgemäße Krankenhaushygiene gewährleistet. Aus diesem Grund ist sie der Auffassung, dass nicht alle Empfehlungen umzusetzen und auch unverzichtbar seien. Die Beklagte könne lediglich entsprechende fachliche Auflagen machen, nicht aber mit Auflagen in die Personalausstattung und Organisation der Klägerin eingreifen.

a) Dass sich die Beklagte an den vorgegebenen Richtlinien orientieren kann, ergibt sich aus dem Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Die behördliche Ermessensbetätigung ist – wie jedes staatliche Tun – an den Gleichheitssatz gebunden. Das gilt bei gleichzeitiger Behandlung gleich liegender Fälle (Parallelentscheidungen) wie bei mehrfacher Entscheidung in demselben Fall (Rennert in Eyermann, VwGO, 12. Auflage 2006, Rn. 27 zu § 114; Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, Rn. 104 ff. zu § 40). Wenn die Verwaltung ihre Ermessensausübung für zahlreiche Fälle durch Verwaltungsvorschriften, Richtlinien oder ähnliches vereinheitlichend steuert, bewirkt dies eine rechtliche Bindung des Ermessens. Mit dem Bevollmächtigten der Klägerin ist davon auszugehen, dass solche Verwaltungsvorschriften bloßes Innenrecht sind, die keine Bindung nach außen hervorrufen. Allerdings wird die ermessensbindende Wirkung auf dem Umweg über die durch sie veranlasste Verwaltungspraxis und die dadurch ausgelöste Gleichbehandlungspflicht konstruiert (Rennert in Eyermann, a.a.O., RdNr. 28 zu § 114 m.w.N.; Stelkens/ Bonk/ Sachs, a.a.O., Rn. 105 zu § 40). Das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet die Behörde damit, den typischen Regelfall richtliniengemäß zu behandeln. Das gilt auch zu Lasten des Betroffenen. Eine Ausnahme, d.h. ein Abweichen von der Richtlinie kommt nur unter besonderen, atypischen Umständen in Betracht, ist dann aber auch geboten. Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich.

b) Die Beklagte legt ihren Anforderungen die Empfehlungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention am Robert-Koch-Institut zugrunde. In Kapitel D wird das Hygienemanagement erläutert. Ziel des Hygienemanagements ist es, durch geeignete Präventionsmaßnahmen Krankenhausinfektionen zu vermeiden. Rechtliche Grundlage hierfür ist § 23 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG). Danach sind Leiter von Krankenhäusern verpflichtet, die vom Robert-Koch-Institut festgelegten nosokomialen Infektionen und das Auftreten von Krankheitserregern mit speziellen Resistenzen und Multiresistenzen fortlaufend in einer gesonderten Niederschrift aufzuzeichnen und zu bewerten. Beim Robert-Koch-Institut wird hierfür eine Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention eingerichtet. Die Kommission erstellt Empfehlungen zur Prävention nosokomialer Infektionen sowie zu betrieblich organisatorischen und baulich funktionellen Maßnahmen der Hygiene in Krankenhäusern und anderen medizinischen Einrichtungen. Ergänzend schreibt § 36 Abs. 1 IfSG vor, dass Krankenhäuser verpflichtet sind, in Hygieneplänen innerbetriebliche Verfahrensweisen zur Infektionshygiene festzulegen. In Erfüllung dieser gesetzlichen Aufgabenzuweisung hat das Robert-Koch-Institut für das Hygienemanagement personelle und organisatorische Voraussetzungen zur Prävention nosokomialer Infektionen entworfen. Diese Empfehlung setzt sich zum Ziel, die aus fachlicher Sicht notwendigen Rahmenbedingungen für organisatorische und personelle Voraussetzungen einer effektiven Infektionsprävention sowohl für stationäre wie auch ambulante medizinische Versorgung darzustellen und zu erläutern. Die Ausgestaltung orientiert sich an § 1 und § 23 IfSG.

Das im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten allein noch streitige Erfordernis einer Vollzeitstelle für eine Hygienefachkraft ist unter Nr. 3. 3 der Empfehlungen geregelt, wobei unter 3.3.4 für den Bedarf auf Abschnitt 4.2 verwiesen wird. Bei Betten führenden Abteilungen bemisst sich der Bedarf nach Tabelle 7 (Nr. 4.2.1). Dort wird untergliedert je nach Risikoeinstufung in „hoch“ mit einem Bedarf von einer Fachkraft pro 100 Betten, „mittel“ mit einer Fachkraft pro 200 Betten und „niedrig“ mit einer Fachkraft pro 500 Betten. Zu dieser rein bettenmäßigen Ermittlung muss nach Nr. 4.2.1 der Empfehlungen zusätzlich ein Bedarf an Hygienefachkräften für spezielle Funktionsabteilungen sowie für die Betreuung bettenferner Abteilungen hinzugerechnet werden. Für jede Einrichtung bedarf es hierzu einer nach Arbeitsanfall und Zeitbedarf individuellen Ermittlung. Gemessen an diesen Vorgaben begegnet die Forderung der Beklagten nach einer Vollzeitstelle keinen Bedenken. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte nochmals dargelegt, dass sich der Bedarf an den Vorgaben der Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts orientiert. Zu Gunsten der Klägerin sind allein die stationären Fallzahlen berücksichtigt. Hierbei wurde ein chirurgischer Schwerpunkt zu Grunde gelegt. Ausgehend von diesen Prämissen seien Informationen von der Klägerin verlangt worden, jedoch habe die Beklagte diese nicht erhalten. Diese Darlegungen erscheinen nachvollziehbar, insbesondere ist ein Abweichen von den Vorgaben in den Empfehlungen nicht zu erkennen.

c) Mit ihren Einwendungen vermag die Klägerin demgegenüber nicht durchzudringen.

Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin rügt, den Empfehlungen käme keine Bindungswirkung zu und die Beklagte sei weder verpflichtet noch befugt, deren Umsetzung zu fordern, ist darin kein nach § 114 VwGO überprüfbarer Ermessensfehler zu erkennen. Ausgehend von obigen Darlegungen führt das Aufstellen derartiger Richtlinien zu einer vereinheitlichenden Steuerung, die eine rechtliche Bindung des Ermessens bewirkt. Solange keine gegenteiligen Anhaltspunkte vorhanden sind, ist deshalb im Regelfall richtliniengemäß zu verfahren. Vorliegend wird mit dem angefochtenen Bescheid vom … Februar 2010 lediglich die mit Bescheid vom … Juli 2008 erteilte Erlaubnis geändert bzw. neu gefasst. Dort wird der Klägerin unter Nr. I. 1 die Erlaubnis erteilt, eine private Krankenanstalt zu betreiben und unter Nr. III. werden zur Ausräumung von Ablehnungshindernissen entsprechende Auflagen hinzugefügt. Zu den angefochtenen Hygieneanforderungen gab es bereits im Erlaubnisbescheid in Nr. III. 10 eine Auflage. In den Gründen ist dargelegt, dass die Konzession grundsätzlich zu erteilen war und es aber unter Berücksichtigung der baulichen Gegebenheiten, der individuellen technischen und räumlichen Situation zur Verhütung von Schäden für Leben und Gesundheit der Kranken notwendig gewesen sei, dem Antrag nur unter bestimmten Auflagen zu entsprechen. Unter Verweis auf die Regelung in Art. 36 BayVwVfG wird im Anschluss das Ermessen hinsichtlich der einzelnen Auflagen ausgeübt, indem eine jeweilige Begründung erfolgt, insbesondere zur Forderung nach einer geeigneten Hygieneorganisation. Im Änderungsbescheid konnten damit ohne ausdrücklichen Hinweis auf das Vorliegen einer Ermessensentscheidung, die durch die Empfehlungen vereinheitlichend gesteuert ist, Anforderungen an den Hygienestandard gestellt werden. Durch die Bezugnahme auf die Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts und die ausführliche Begründung der Verschärfung der Hygieneanforderungen ist zum einen offensichtlich, dass sich die Beklagte des Erfordernisses bewusst war, Ermessen ausüben zu müssen, auch wenn im Bescheid weder die Rechtsgrundlage explizit erwähnt, noch auf das daraus resultierende Ermessen hingewiesen ist. Zum anderen führt zwar die Ermessensbindung durch Richtlinien, wie die Klägerseite mit Recht einwendet, lediglich dazu, dass diese zur Konkretisierung herangezogen werden können, ohne dass sie sklavisch zu befolgen wären und auch dass Ausnahmefälle entsprechend berücksichtigt werden müssen. Solange jedoch für die Beklagte keine Anhaltspunkte für eine Ausnahmesituation vorhanden sind, besteht keine Veranlassung, von den Vorgaben abzuweichen. Es wäre an der Klägerin gelegen, auf Besonderheiten in ihrer Organisation aufmerksam zu machen, weil der Beklagten hierfür die nötigen Informationen fehlen. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Beklagte im Vorfeld auf die sich aus den Empfehlungen ergebenden Prämissen hingewiesen und die Klägerin um weitere Auskünfte gebeten hat. Nachdem die Klägerin nicht dargelegt hat, inwiefern in ihrem Krankenhausbetrieb Besonderheiten vorherrschen, musste die Beklagte davon ausgehen, dass die Verhältnisse dem typischen Regelfall entsprechen. Damit ist sie aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes gehalten, auch den Fall der Klägerin richtliniengemäß zu behandeln. Für eine Ausnahme, d.h. ein Abweichen von der Richtlinie, hätte es der Darlegung von besonderen, atypischen Umständen bedurft (Rennert in Eyermann, a.a.O., RdNr. 28 zu § 114). Daran fehlt es hier.

Gleiches gilt für den Einwand, die Beklagte habe den Stellenschlüssel von 1,0 nicht bedarfsgerecht ermittelt. Einer Äußerung der Beklagten hierzu bedarf es solange nicht, als diese an sich an die Vorgaben in den Empfehlungen hält. Eine Sondersituation im Krankenhaus der Klägerin müsste seitens der Klägerin dementsprechend dargestellt werden. Gleichheitswidrig und damit rechtswidrig würde sich die Beklagte nur dann verhalten, wenn sie auch bei speziellen individuellen Verhältnissen der Klägerin keine abweichende Entscheidung getroffen hätte. Die Tatsache alleine, dass sich die Klägerin mit Erfolg um die Einhaltung der Hygienestandards bemüht, rechtfertigt keine Abweichung. Die von der Klägerin schriftsätzlich genannten Maßnahmen, nämlich Beratung durch einen Krankenhaushygieniker, die Schaffung einer Hygienearbeitsgruppe, die entsprechende Konzepte erarbeiten soll, die Absicht der Fortbildung zum Hygienebeauftragten, die anteilige stundenweise Freistellung von Dienst und ähnliches stellen allein weder die Erfüllung der Voraussetzungen in den Empfehlungen noch eine Sondersituation dar. Vielmehr wird hieraus deutlich, dass sich das Hygienekonzept der Klägerin noch im Aufbau befindet und Möglichkeiten zur Einhaltung der Anforderungen erst erarbeitet werden sollen. Mit diesen Absichtserklärungen in der Planungsphase kann allenfalls dargestellt werden, wie die Gewährleistung der Hygieneanforderungen in Zukunft erreicht werden soll. Von einer Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen kann noch keine Rede sein. Die Klägerin macht im Übrigen auch nicht deutlich, weshalb der Bedarf mit einer Vollzeitstelle nicht bedarfsgerecht ermittelt worden sein sollte. Insoweit bleibt offen, ob mögliche Ausgangsdaten falsch gewählt worden sein sollen oder die Berechnung fehlerhaft vorgenommen worden wäre. Solange die Beklagte keine Erkenntnisse über die besonderen Strukturen des Krankenhauses hat und ihr keine entsprechenden Daten vorgelegt werden, kann und darf sie auf den in den Empfehlungen dargelegten Regelfall abstellen. Insoweit kann sie sowohl die personelle Ausstattung als auch das vorzuhaltende Hygienemanagement nach den Erfordernissen der Empfehlung vorschreiben.

Die Klage war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Beschluss

Der Streitwert wird auf EUR 5.000,– festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-).

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