OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.01.2020 – 2 D 100/17.NE

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.01.2020 – 2 D 100/17.NE

Tenor
Die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt C. ist unwirksam, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin zur Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie (im Folgenden 97. Änderung).

Die Antragstellerin zu 1. plant nach eigenen Angaben die Errichtung und den Betrieb mindestens einer Windenergieanlage im Außenbereich der Antragsgegnerin. Sie verfügt dort nicht über Grundeigentum, beabsichtigt aber, hierfür das im Eigentum eines Herrn C1. N. stehende Grundstück Gemarkung T. , Flur ., Flurstücke … und .. in C. zu nutzen. Hierüber besteht nach einer Erklärung vom 10. Januar 2020 grundsätzlich Einigkeit mit dem Grundstückseigentümer. Dieses Grundstück liegt außerhalb der durch die 97. Änderung dargestellten Vorrangflächen. Die Antragstellerin zu 2. betreibt derzeit auf dem Grundstück Gemarkung T. , Flur.., Flurstück … eine Windenergieanlage. Diese Anlage liegt ebenfalls nicht in einer durch die 97. Änderung ausgewiesenen Vorrangzone.

Die 97. Änderung stellt insgesamt 4 Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie mit einer Gesamtfläche von 1.019 ha dar, wobei die einzelnen Zonen eine Ausdehnung zwischen 155 und 402 ha haben. Die 97. Änderung soll die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeiführen.

In der Planbegründung wird zusammengefasst ausgeführt: Die durch die 40. und 68. Änderung des Flächennutzungsplanes ausgewiesenen Vorrangzonen mit einer Fläche von ca. 300 ha seien zwischenzeitlich vollständig ausgenutzt. Um den Bestrebungen zur substantiellen Nutzung von regenerativer Energie nach den heutigen Maßstäben gerecht zu werden, sei das Verfahren zur 97. Änderung des Flächennutzungsplanes eingeleitet und durchgeführt worden, um auf der Grundlage eines schlüssigen Gesamtkonzeptes für das gesamte Stadtgebiet den Außenbereich auf seine Eignung für die Windkraftnutzung hin zu untersuchen und ausgehend hiervon Konzentrationszonen darzustellen, mit denen ausdrücklich auch bezweckt sei, dass im übrigen Stadtgebiet Windenergieanlagen regelmäßig nicht zulässig sein sollten. Dort stehende Anlagen würden auf den Bestandsschutz gesetzt. Im Rahmen der Gebietsuntersuchung gehe die Planung in anlagentechnischer Hinsicht konzeptionell von Windenergieanlagen aus, die dem heutigen Stand der Anlagentechnik entsprächen und bei Rotordurchmessern zwischen 80 und 110 m eine Gesamthöhe von ca. 200 m über Grund erreichten. Die Untersuchung des Gemeindegebietes sei anhand des in der Rechtsprechung entwickelten vierstufigen Modells erfolgt. Die Windhöffigkeit sei dabei kein ausschlaggebendes Kriterien gewesen, da im gesamten städtischen Außenbereich für die Windkraftnutzung gute Windverhältnisse herrschten. Als harte Tabukriterien habe die Planung folgende Kategorien angenommen:

– lineare Flächennutzungen, Verkehr, einschließlich Luftverkehrsflächen

– Sonderbauflächen, Sondergebiete, öffentliche Grünflächen des Außenbereichs

– Flächen zur Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze

– allgemeiner Siedlungsbereich (ASB gemäß Regionalplan)

– Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB gemäß Regionalplan)

– Natur und Landschaft/Wasserschutz.

Nicht zu den harten Tabukriterien werde der Artenschutz gezählt. Zwar könnten grundsätzlich aus artenschutzrechtlichen Gründen Bereiche für die Windenergie ausscheiden. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände könnten jedoch in der Regel auf Genehmigungsebene durch vorgezogene Vermeidungs- oder Minderungsmaßnahmen vermieden werden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass nach der gesetzlichen Systematik Ausnahmen und Befreiungen (§ 45 Abs. 7, § 67 NatSchG) möglich seien. Der vorsorgende Artenschutz sei daher nur im Rahmen der Abwägung auf der dritten Prüfungsstufe berücksichtigt worden.

Zu den weichen Tabukriterien zählt die Begründung die folgenden Kategorien:

– Vorsorgeabstände zu Siedlungsstrukturen/Wohnnutzung imAußenbereich/sonstigen Bereichen

– Natur und Landschaft/Wasserschutz

– Mindestflächengröße der Konzentrationszonen.

Nach dieser grundsätzlichen Systematisierung enthält die Begründung des Flächennutzungsplanes in ihrem “Allgemeinen Teil” folgende Passage:

“Die Stadt C. hat sich bei der Systematisierung von den aktuellen Maßstäben der Rechtsprechung leiten lassen, die allerdings in Teilen noch im Fluss ist. Deshalb hat der Rat der Stadt sich auch abwägend mit der Frage auseinandergesetzt, was gilt, wenn Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind. In diesem Fall sind die als “hart” angenommenen Tabukriterien vom Rat in gleicher Weise als “weiche” Tabukriterien gewollt. Umgekehrt gilt: Sollten sich einzelne als “weich” erachtete Tabukriterien als “harte” erweisen, so berührt auch dieses nach dem Willen des Rates die Abwägung im Übrigen und deren Ergebnis nicht.”

Im Folgenden wird zu den harten Tabukriterien im Einzelnen ausgeführt, dass hierzu die Infrastruktureinrichtungen zählten, wobei nur zu Bundesstraßen ein beidseitiger Anbauabstand von 20 m zugrunde gelegt wird. Darüber hinaus wird der Flugplatz U. einschließlich der Platzrunde ausgeschlossen. Unter Punkt 4.2 “Siedlungsraum” werden die im Regionalplan dargestellten allgemeinen Siedlungsbereiche, die ASB für zweckgebundene Nutzungen, Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen und GIB für flächenintensive Großvorhaben aus der Betrachtung ausgenommen. Ferner werden auch die bisher nicht in Anspruch genommenen Sondergebiete und Grünflächen des Außenbereichs, die im Flächennutzungsplan entsprechend dargestellt sind, als harte Tabukriterien berücksichtigt. Damit sollen explizit alle mit dem wirksamen Flächennutzungsplan dargestellten sowie die in Bebauungsplänen festgesetzten Bauflächen und Baugebiete als hartes Tabukriterium erfasst werden. Unter dem Gliederungspunkt 4.3 “Natur und Landschaft/Wasserschutz” werden zunächst die Bereiche zum Schutz der Natur (BSN) des einschlägigen Regionalplans aufgrund der Ziele 24 und 25 als harte Tabukriterien gewertet. Der Landschaftsschutzgebiets-Typ C (Wiesentäler und bedeutsames Extensivgrünland sowie Dauergrünland in Talauen und auf Magerstandorten) in den Landschaftsplänen “C2. Hochfläche” (ca. 1.100 ha) und “I. ” (ca. 480 ha) wird ebenfalls als hartes Tabukriterium angesehen mit dem Zusatz, dass die Errichtung von Windenergieanlagen mit den erforderlichen Infrastruktureinrichtungen zwangsläufig mit einem nachhaltigen Flächenverlust verbunden sei und die Festsetzungen als Landschaftsschutzgebiet-Typ C “in der Regel” einer Darstellung als Konzentrationszone für die Windenergienutzung entgegenstehe. Entsprechend den Stellungnahmen des …Kreises seien diese Gebiete damit als harte Tabukriterien einzustufen. Die Antragsgegnerin teile insoweit die Einschätzungen der Fachbehörde. Ferner werden die festgesetzten Naturschutzgebiete, die gesetzlich geschützten Biotope sowie alle im Stadtgebiet gelegenen bzw. angrenzenden FFH-Gebiete den harten Tabukriterien zugeordnet. In diesen Gebieten sei die Errichtung von Windenergieanlagen in der Regel nicht möglich, ohne gegen naturschutzrechtliche Verbotstatbestände zu verstoßen. Da die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwangsläufig mit einer Flächeninanspruchnahme für Anlagenstandort und Erschließungsstraßen und damit einem Lebensraumverlust verbunden sei, müsse in diesen Gebieten von erheblichen Beeinträchtigungen im Sinne von § 34 BNatSchG ausgegangen werden, die eine Unzulässigkeit begründeten. In der Zusammenfassung des Kapitels 4 (harte Tabukriterien) wird dann nochmals festgehalten:

“Sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass sich nach heutigem Kenntnisstand definierte “harte” Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind so, sind diese nach dem Planungswillen des Rates der Stadt C. in gleicher Weise als “weiche” Tabukriterien gewollt.” (Seite 21)

Insgesamt ergeben sich unter Ausschluss der so definierten Tabuzonen 120 Suchbereiche mit einer Gesamtfläche von 13.948 ha.

Da aus der Raumuntersuchung anhand der harten Tabukriterien eine weitgehend flächendeckende, unstrukturierte Streuung von Suchbereichen über das gesamte Stadtgebiet resultiere und dies nicht den planerischen Vorstellungen der Stadt entspreche, seien in einer zweiten Stufe weiche Tabuzonen eingestellt worden, die sich nach den städtebaulichen Zielen auf die Themenkomplexe Vorsorgeabstände zu Siedlungsstrukturen und Wohnnutzungen, Wasserschutz und Natur- und Landschaftsschutz erstreckten. Bei der Bemessung der Vorsorgeabstände zu Siedlungsstrukturen wird die Errichtung von drei Windenergieanlagen bei nicht reduziertem Anlagenbetrieb pro Vorrangzone zugrunde gelegt und hieraus ein Mindestabstand unter Zugrundelegung des nächtlichen Immissionsrichtwertes für allgemeine Wohngebiete von 800 m für alle Siedlungsstrukturen mit regelmäßig zulässiger Wohnnutzung berechnet. Hinzugerechnet wird jeweils als weiterer “Vorsorgezuschlag” ein Abstand von 150 m, auch um Raum für die gemeindliche Siedlungsentwicklung zu lassen. Zwischen den einzelnen Baugebietstypen sei nicht differenziert worden, weil im Raum C. zum Beispiel auch Dorfgebiete stark durch allgemeine Wohnnutzung geprägt seien. Auch bei einer möglichen Siedlungserweiterung in den Freiraum würden voraussichtlich allgemeine Wohngebiete entwickelt, da nur insoweit ein städtebaulicher Bedarf erkennbar sei. Für Wohnnutzungen im Außenbereich gelte ein anderer Maßstab, da diese sich damit abfinden müssten, dass Windenergieanlagen im Außenbereich privilegiert zulässig seien. Hier sei ein Vorsorgeabstand von 400 m auf der Basis des Betriebs von drei Windenergieanlagen im schallreduzierten Betrieb und eines Immissionsrichtwertes von 45 dB(A) nachts zugrunde gelegt worden (360 m + 40 m Zusatzpuffer), der sich auch aus der Rechtsprechung zur optisch bedrängenden Wirkung von Windenergieanlagen rechtfertige. Für diese Vorsorgeabstände gewichte der Rat den Schutz der Wohnbevölkerung generell höher als das Interesse der Anlagenbetreiber, die in diesen Schutzbereichen bereits Windenergieanlagen errichtet hätten, an einer planerischen Absicherung des Bestandes. Als weiteres weiches Tabukriterium nennt der Erläuterungsbericht zusammenhängende naturraumprägende Waldbereiche als unzerschnittene Räume, soweit die Waldflächen nicht aus anderen Gründen bereits zu den harten Tabukriterien zu zählen seien. Nach dem derzeit gültigen Landesentwicklungsplan sei insoweit die Waldnutzung in C. ausgeschlossen, weil dort ausreichend Offenlandbereiche vorhanden seien, in denen Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Maßgeblich sei in der gesamträumlichen Situation der Stadt C. die Feststellung, dass zusammenhängende großflächige Waldbiozönosen als hochbedeutsamer essentieller Lebensraum für eine Vielzahl gefährdeter/störungsempfindlicher Tierarten, die im Wesentlichen keinerlei anthropogene Vorbelastung durch bauliche/technische Anlagen oder Einrichtungen aufwiesen, nicht für die Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung geeignet seien. Ergänzend sei insoweit anzumerken, dass eine verkehrliche Erschließung innerhalb dieser Waldgebiete aufgrund der bewegten Topographie vielfach nur sehr eingeschränkt und mit hohem Aufwand möglich wäre. Zudem wären aufgrund der zwangsläufig notwendigen großflächigen Rodungen erhebliche Schäden unvermeidbar. Daher seien diese Waldgebiete in der Regel als nicht geeignet einzustufen. In die weitere Betrachtung einzubeziehen seien hingegen kleinflächige, zumeist mit Nadelholz bestockte Forstparzellen, die als “Insellagen” zerstreut im Bereich der offenen C2. Hochfläche ausgebildet seien. Diese wiesen zudem in der Regel nur eingeschränkte Waldfunktionen auf. Im Hinblick auf die angestrebte Konzentrationswirkung werde als weiteres weiches Tabukriterium eine Mindestgröße der darzustellenden Konzentrationszonen zugrunde gelegt. Diese sei danach ausgewählt, dass in einer Konzentrationszone mindestens drei Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Unter Zugrundelegung der Richtgröße der Windenergieanlagen ergebe sich ein Flächenbedarf unter Berücksichtigung der notwendigen Abstände untereinander von maximal rund 10,8 ha je Windenergieanlage und bei einer Mindestanzahl von drei Windenergieanlagen somit ein Gesamtflächenbedarf von rund 30 ha. Insgesamt verbleiben so noch 74 Einzelflächen mit einer Gesamtflächengröße von ca. 1.723,90 ha. Im Anschluss wird dann festgestellt, dass die nach Abzug der harten und weichen Tabukriterien verbleibenden Potenzialflächen weiter betrachtet und diejenigen Flächen ausgeschieden würden, die unterhalb der Flächengröße von rund 30 ha lägen und nicht sinnvoll zu größeren Suchraumkomplexen zusammengefasst werden könnten. Dadurch verblieben insgesamt 9 Suchräume mit einer Gesamtgröße von 1.472,50 ha.

Diese Suchflächen werden im Folgenden im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung insbesondere unter den Kriterien “Wohn-/Wohnumfeldfunktionen”, “Landschaftsbild/Sichtbeziehungen”, “Einzelbelastung von Ortsteilen”, “Erholungsfunktionen/Landschaftsschutz” sowie “Artenschutz” betrachtet. Dabei wird unter anderem die im artenschutzrechtlichen Fachbeitrag enthaltene Bewertung von Flächen mit geringen oder mittleren Konfliktpotenzial bzw. mit mittlerem bis hohem Konfliktpotenzial herangezogen. Die Bewertungsstufen gering und mittel seien in der Planungskonsequenz letztlich gleich zu behandeln, da in diesen Fällen keine auf der Genehmigungsebene unüberwindbaren artenschutzrechtlichen Hürden ersichtlich seien, sodass die Ausweisung als Vorrangzone möglich bleibe. Demgegenüber empfehle es sich aus artenschutzrechtlicher Perspektive, in den hochkritischen Bereichen (Suchbereiche 2, 5 und 9) keine Vorrangzonen auszuweisen. Aufgrund der Einzelbewertung werden vier der neun Potenzialflächen als Vorrangzonen ausgewiesen. Bereits von vornherein ausgeschlossen wurde der Suchbereich 3 mit einer Größe von insgesamt 272 ha (ca. 126 ha Potenzialfläche) insbesondere aufgrund der festgestellten starken Zersplitterung der Potenzialflächen innerhalb des Suchraumes und des hohen Anteils nicht nutzbarer Bereiche. Hervorgehoben wird hier insbesondere auch der räumliche Zusammenhang mit den östlich und westlich benachbarten Suchräumen und der städtebaulich beabsichtigte Ausschluss einer massiven bandartigen Windparkstruktur mit einer West-Ost-Ausdehnung von ca. 10 km (bezogen auf das Stadtgebiet) bzw. 14 km unter Einschluss von in der Stadt P. zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses beantragten Windenergieanlagen und einer Nord-Süd-Ausdehnung von ca. 5 km. Die Vorbelastung durch vorhandene Elektroüberlandleitungen und die Vorprägung durch vorhandene Windenergienutzung sowie das artenschutzrechtlich geringe Konfliktpotenzial träten hierhinter zurück. Im Übrigen wird festgehalten, dass eine isolierte Betrachtung einzelner Flächen aus raumplanerischer Sicht unzulässig sei und die Ausblendung der gesamträumlichen Betrachtungsebene unter Berücksichtigung der Konzentrationszonen 1 und 3 aus städtebaulicher Sicht nicht sach- und situationsgerecht wäre. Der Suchbereich 8 mit einer Größe von 43 ha wurde auf dieser Ebene wegen seiner “pessimalen” Flächenstruktur und -größe und des damit zusammenhängenden geringen Standortpotenzials für die Windenergienutzung ausgeschlossen. Hier sei zudem ein erhebliches artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial zu erwarten. Das Suchgebiet werde von zwei ausgedehnten Waldgebieten umschlossen, westlich benachbart liege der bestehende Windpark S. . Hinsichtlich der ursprünglich als bedingt geeignet eingestuften Suchräume wird der Suchraum 2 als bei isolierter Betrachtung zwar grundsätzlich geeignet eingestuft, im Kontext mit benachbarten Potenzialflächen seien das artenschutzrechtliche Konfliktpotenzial jedoch beachtlich und die Auswirkungen auf das Wohnumfeld bzw. auf das Orts- und Landschaftsbild insbesondere unter Berücksichtigung der Eignung des Suchraums 1 als zu hoch zu werten. Der Suchraum 5 wurde demgegenüber trotz der geringen Auswirkungen auf Ortsbildung und Wohnumfeld wegen der erheblichen Belastungen für Natur, Landschaft und Artenschutz ausgeschlossen. Gleiches gilt für den Suchbereich 9, wobei bei diesem eine schwierige verkehrliche Erschließungsfähigkeit als Auswahlkriterium hinzugezogen wird. Ausschlaggebend war in diesen Fällen, dass die Landschaftsbehörde im Rahmen der 1. Offenlage eine negative Einschätzung der landschaftsrechtlichen Vertretbarkeit abgegeben hatte. In Folge der Auswahl (nur) der von vornherein als geeignet gewerteten Suchräume (1, 4, 6 und 7) verbleibt eine Flächengröße von insgesamt 1.082 ha (Begründung Seite 52) bzw. 1.019 ha (Begründung Seite 54). Im Anschluss führt der Erläuterungsbericht eine umfassende Synopse zur räumlichen Lage der Windenergiebereiche nach dem Entwurf des Regionalplans für den Regierungsbezirk Arnsberg – Sachlicher Teilplan Energie durch und kommt zu dem Schluss, dass insoweit eine annähernde Übereinstimmung feststellbar sei.

Bei der abschließenden Prüfung, ob mit der Flächennutzungsplanung der Windenergie substantieller Raum geschaffen wird, vergleicht die Antragsgegnerin zunächst die Fläche der ausgewiesenen Konzentrationszonen mit den nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Potenzialflächen und errechnet so einen Anteil von ca. 7,3 %. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es auch vertretbar gewesen wäre, das schalltechnische Mindestmaß für Immissionsschutzabstände als hartes Tabukriterium anzusehen. Nach Abzug der auf diese Weise betrachteten harten Tabuflächen verbliebe ein Planungsraum von ca. 9.963 ha als maximal mögliches Potenzial im Stadtgebiet. Die ausgewiesenen Konzentrationszonen hätten bezogen hierauf einen Anteil von etwa 10,24 %. Zudem werde im Vergleich mit dem bisherigen Flächennutzungsplan die Vorrangfläche mehr als verdreifacht. Die Versorgungsquote mit Strom aus erneuerbaren Energien liege insgesamt bei 138 %, sofern die Vorrangzonen ausgenutzt würden, der Anteil der Windkraft alleine betrage dann gut 51 %. Von der vom Landesentwicklungsplan (Entwurf) vorgesehenen Zielgröße von 18.000 ha für Vorranggebiete im Regierungsbezirk B. machten die hier ausgewiesenen Bereiche einen Anteil von 5,67 % aus, während das Stadtgebiet der Antragsgegnerin insgesamt nur einen Flächenanteil von 2,85 % habe. Im Hinblick auf den Entfall von Altstandorten durch die Neuziehung der Konzentrationszonen findet sich der Hinweis: “Allerdings wird auch erkannt, dass das Wegfallen von Altstandorten einen gewichtigen Eingriff in die Eigentümer- und Betreiberinteressen darstellt. … Die Stadt erachtet diesen Eingriff allerdings vor dem Hintergrund der mit der Konzentrationsplanung verfolgten Ziele als gerechtfertigt. Dies gilt zumal die Altanlagen auch an entfallenden Standorten im Rahmen des Bestandsschutzes fortbetrieben werden dürfen. Insoweit geht es eher langfristig darum, eine städtebaulich geordnete Konzentration der Anlagen zu erreichen. Müsste die Stadt sich demgegenüber bei ihrer Konzentrationsplanung von vornherein darauf beschränken, mindestens den faktisch vorhandenen Anlagenbestand abzusichern, könnten grundlegende städtebauliche Zielsetzungen bei der Steuerung der Windenergie nicht berücksichtigt werden. Hierin wäre ein unzulässiger Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit zu sehen.”(S. 72)

Das Verfahren zur Aufstellung der 97. Änderung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

In seiner Sitzung vom 12. Dezember 2013 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur Aufstellung der 97. Änderung des Flächennutzungsplans in Gang zu setzen. An der Beschlussfassung wirkten noch alle 39 Ratsmitglieder mit, im Anschluss erklärten sich 30 – 32 von ihnen für befangen, unter ihnen der Bürgermeister der Antragsgegnerin. Angaben zu den Befangenheitsgründen finden sich in den Aufstellungsvorgängen nicht, diese dürften jedoch im Grundbesitz der Ratsmitglieder oder ihrer Angehörigen im Sinne von § 31 Abs. 5 GO NRW im Außenbereich der Antragsgegnerin außerhalb harter Tabuzonen liegen (vgl. Beiakte 3 S. 1 ff., 65). Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung wurde im Rahmen einer Bürgerversammlung am 2. Oktober 2014 durchgeführt, die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange fand in der Zeit vom 27. Februar bis 27. März 2015 statt. Vom 23. November bis 23. Dezember 2015 lag der (erste) Entwurf der 97. Änderung mit Begründung, Umweltbericht, den Fachgutachten sowie den nach Einschätzung der Antragsgegnerin wesentlichen bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich aus. Zugleich erfolgte die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. Der damalige Planentwurf enthielt 7 Vorrangzonen für die Nutzung der Windenergie. Im Anschluss an die Offenlage beschloss der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 14. April 2016 eine Reduzierung der Vorrangzonen unter Streichung der ursprünglich vorgesehen Konzentrationszonen 2, 4 und 7 und beschloss die erneute Offenlage des geänderten Entwurfs. Diese erfolgte in der Zeit vom 29. April 2016 bis 30. Mai 2016.

Die Antragstellerinnen erhoben über ihre Prozessbevollmächtigten unter dem 23. Dezember 2015 bzw. 27. Mai 2016 Einwände gegen die vorgesehene Flächennutzungsplanung. Dabei rügten sie im Wesentlichen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einordnung von harten und weichen Tabukriterien, insbesondere könnten nicht alle FFH-Gebiete, Naturschutzgebiete und Landschaftsschutzgebiete des Typs C als harte Tabukriterien gewertet werden. Gleiches gelte für die Einordnung der in Nr. 4.2 der Planbegründung genannten Flächen und Gebiete. Hier beziehe sich die Antragsgegnerin auf den eigenen Flächennutzungsplan, der von ihr jederzeit geändert werden könne. Der als weiches Tabukriterium angelegte Maßstab eines Vorsorgeabstandes von 950 m zu Siedlungsgebieten und 400 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich führe insbesondere wegen der fehlenden Differenzierung zwischen den verschiedenen Baugebietstypen zur Abwägungsfehlerhaftigkeit. Die ergänzend angenommenen weiteren Abstände von 150 m bzw. 40 m seien letztlich willkürlich. Angesichts des Umstandes, dass die Stadt C. eine der waldreichsten Städte Nordrhein-Westfalens sei, dürfe der Wald nicht als solcher als weiches Tabukriterium gewertet werden. Schließlich sei die Auswahl unter den ermittelten Potenzialflächen fehlerhaft erfolgt. Insbesondere sei hier nicht berücksichtigt worden, dass durch eine relativ geringfügige Erweiterung der Potenzialflächen auch Bestandsanlagen – unter anderem diejenige der Antragstellerin zu 2. – in die Vorrangzonen hätten einbezogen werden können. In der Stellungnahme vom 27. Mai 2016 wiesen die Antragstellerinnen ergänzend darauf hin, dass durchgreifende Bedenken dagegen bestünden, dass an den Beschlussfassungen nur noch 7 – 9 Ratsmitglieder teilnähmen. Hinzu komme, dass auch die Stadtwerke C. die Errichtung von Windenergieanlagen im Stadtgebiet beabsichtigten. Diese gehörten als Anstalt des öffentlichen Rechts zur Antragsgegnerin. In seiner Sitzung vom 18. Februar 2016 habe der Rat eine Ausgabe von 150.000,00 Euro für Windenergieplanungen der Stadtwerke zugestimmt. An dieser Abstimmung hätten wiederum einige der Ratsmitglieder, die noch über den Flächennutzungsplan abstimmten, teilgenommen.

In seiner Sitzung vom 14. Juli 2016 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die im Laufe des Planungsverfahrens eingegangenen Einwände und Stellungnahmen auf der Grundlage einer umfangreichen Abwägungsmatrix (ca. 350 Blatt) und im Anschluss die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes. Nachdem die Bezirksregierung B. mit Schreiben vom 12. Juli 2016 Nacharbeiten an den umweltbezogenen Unterlagen gefordert hatte, erfolgte eine erneute Beschlussfassung über die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes nach Überarbeitung des Umweltberichtes und des Erläuterungsberichts ohne erneute Öffentlichkeitsbeteiligung am 14. November 2016. Die Bezirksregierung B. genehmigte sie am 15. Dezember 2016. Diese Genehmigung machte die Antragsgegnerin am 21. Dezember 2016 aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung ihres Bürgermeisters vom 19. Dezember 2016 in ihrem Amtsblatt öffentlich bekannt. Der Bekanntmachung beigefügt waren zwei Übersichten über das Gebiet der 97. Änderung des Flächennutzungsplanes, die die Lage der Vorrangzonen nicht erkennen ließen. Der Text der Bekanntmachung hat die Überschrift “97. Änderung des wirksamen Flächennutzungsplanes der Stadt C. zur Darstellung von Konzentrationszonen für die Errichtung von Windenergieanlagen im Stadtgebiet mit der Folge der Ausschlusswirkung an anderer Stelle”. Im Text wird darauf hingewiesen, dass Planbereich das gesamte Stadtgebiet sei.

Unter dem 4. Dezember 2019 fertigte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Flächennutzungsplan hinsichtlich der ausgewiesenen Vorrangzonen aus. Die Genehmigung des Flächennutzungsplans wurde sodann aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters vom 16. Dezember 2019 im Amtsblatt der Stadt C. am 17. Dezember 2019 mit einer weiteren Übersichtskarte, die die Vorrangzonen erkennen lässt, erneut bekanntgemacht.

Am 20. Dezember 2017 haben die Antragstellerinnen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung nehmen sie im Wesentlichen Bezug auf ein an die Antragsgegnerin gerichtetes Rügeschreiben vom selben Tag und ihren Vortrag im Aufstellungsverfahren. Der Antrag sei zulässig, insbesondere seien sie antragsbefugt. Die Antragstellerin zu 1. plane, auf dem Grundstück Gemarkung T. , Flur 7, Flurstücke 57 und 59 eine Windenergieanlage zu errichten. Dem stehe der Flächennutzungsplan entgegen, da dieses Grundstück zum Ausschlussbereich gehöre. Die Antragstellerin zu 2. betreibe eine Windenergieanlage auf einem Grundstück, das ebenfalls nicht in einer Vorrangzone liege. Bei allfälligen Änderungen oder Erneuerungen der Anlage sei sie von den Ausschlussfestsetzungen betroffen. Der Antrag sei auch begründet, weil die vorliegende Flächennutzungsplanung an durchgreifenden formellen und materiellen Mängeln leide. Die Beschlussfassung durch lediglich 7 Ratsmitglieder sei formal nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, der Planung fehle damit die erforderliche demokratische Legitimation. Hier komme erschwerend hinzu, dass nicht erkennbar sei, warum sich der Großteil der Ratsmitglieder für befangen erklärt habe, zumal ein Beschluss über Ausschließungsgründe durch den Rat entgegen § 43 Abs. 2 Nr. 4 GO NRW nicht erfolgt sei. Einige der noch abstimmenden Ratsmitglieder hätten sich zudem durch den Ratsbeschluss vom 18. Februar 2016 zu Ausgaben der Stadtwerke C. in Höhe von 150.000,00 Euro zur Vorbereitung der Errichtung von Windenergieanlagen in der schließlich ausgewiesenen Vorrangzone 1 vorfestgelegt und damit befangen gemacht. Im Übrigen blieben die Rügen hinsichtlich der fehlerhaften Wahl und Anwendung harter und weicher Tabukriterien uneingeschränkt aufrechterhalten. FFH-Gebiete und Naturschutzgebiete sowie Bereiche zum Schutz der Natur (BSN) seien keine harten Tabukriterien, wie sich aus der Begründung des Flächennutzungsplanes selbst auch ohne Weiteres ergebe. Denn danach sei die Errichtung von Windenergieanlagen hier nur “in der Regel” nicht möglich. FFH-Gebiete könnten im Übrigen nicht ohne Rücksicht auf ihren Schutzzweck pauschal zu harten Tabukriterien erklärt werden. Auch die durch die Flächennutzungsplanung definierten Gebietsbereiche seien für den Plangeber disponibel und deshalb nicht als hart zu werten. Ebenso wenig könnten Landschaftsschutzgebiete des Typs C danach als hart gewertet werden. Schon die Planbegründung spreche insofern lediglich davon, sie stünden einer Ausweisung “in der Regel” entgegen. Dass Abweichungen oder Ausnahmen möglich seien, belege etwa der “Maisacker” im Bereich der ausgewiesenen Vorrangzone 3. Darüber hinaus sei es unzulässig, im Rahmen der Vorsorgeabstände undifferenziert auf bewohnte Bereiche abzustellen. Die einschlägige Differenzierung der Baunutzungsverordnung dürfe der Plangeber auch im Rahmen von weichen Tabukriterien nicht nivellieren. In der Sache habe die Antragsgegnerin auch die Waldflächen unzulässiger Weise wie ein hartes Tabukriterium behandelt. Angesichts des Umstandes, dass C. eine der waldreichsten Kommunen Deutschlands sei und die Flächen zu einem erheblichen Teil intensiv forstwirtschaftlich genutzt würden, entspreche es nicht sachgerechter Abwägung, diese von vornherein und pauschal der Windenergienutzung zu entziehen. Insgesamt werde der Windenergienutzung auch kein substantieller Raum verschafft. Hinzu komme, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen Kriterien offenbar nicht einheitlich angewandt habe. Die Konzentrationszone 1 “X. ” wahre den vorgegebenen Abstand von 950 m zum Siedlungsbereich T. nicht. Eine zwischenzeitlich errichtete Windenergieanlage befinde sich nach Angaben der Genehmigungsbehörde vollständig innerhalb der Konzentrationszone, weise aber nur einen Abstand von 927 m zum fraglichen Siedlungsbereich auf.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt C. für unwirksam zu erklären, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Anträge seien bereits unzulässig, die Antragstellerinnen seien nicht antragsbefugt bzw. fehle ihnen das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin zu 1. habe lediglich behauptet, auf einem bestimmten Grundstück eine Windenergieanlage errichten zu wollen. Dass sie über eine entsprechende Berechtigung verfüge, habe sie nicht ausreichend dargelegt. Auffällig sei zudem, dass sie sich in ihren Stellungnahmen im Aufstellungsverfahren noch auf ein gänzlich anderes Grundstück bezogen habe. Für die Antragstellerin zu 2. fehle es an einem Rechtsschutzbedürfnis, weil sie ihre Rechtsposition durch das vorliegende Verfahren nicht verbessern könne. Sie habe ihre Windenergieanlage bereits errichtet und genieße umfänglichen Bestandsschutz. Die Möglichkeit, die Anlage nach Ablauf ihrer Betriebsdauer erneuern zu wollen, sei zu vage, um bereits heute ein konkretes Rechtsschutzinteresse zu begründen. Unabhängig davon sei der Normenkontrollantrag jedoch auch insgesamt unbegründet. Die Flächennutzungsplanung weise keine formellen Mängel auf, insbesondere sei die Beschlussfassung durch lediglich 7 – 9 Ratsmitglieder vorliegend nicht zu beanstanden, weil die übrigen im Sinne von § 31 Abs. 1 GO i. V. m. § 43 Abs. 2 GO NRW von der Beschlussfassung ausgeschlossen gewesen seien. Sie oder ihre Angehörigen verfügten über Grundbesitz im Außenbereich des Gemeindegebietes außerhalb harter Tabuzonen. Durch die Ausschlusswirkung der Planung bestehe jedenfalls die Möglichkeit eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils. Erforderlich, aber auch ausreichend sei eine reale Möglichkeit, die den Eintritt von Vor- oder Nachteilen mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erwarten lasse. Dies sei hier anzunehmen. Jeder Eigentümer einer im Außenbereich gelegenen Fläche habe es selbst in der Hand, ob er für diese die Errichtung einer Windenergieanlage beantrage oder zulasse. Diese Möglichkeit werde ihm durch die hier in Rede stehende Flächennutzungsplanung unmittelbar genommen. Insoweit werde ein bestehendes Baurecht “weggeplant”. Hinsichtlich der vorliegenden Ausschließungsgründe hätten die Ratsmitglieder zwar nach § 43 GO NRW eine Offenbarungspflicht, der jedoch keine Prüfpflicht der Verwaltung oder des Rates korrespondiere. Im Übrigen könne sich aber auch aus einer fehlerhaft angenommenen Befangenheit keine rügefähige Rechtsposition der Antragstellerinnen ergeben. Eine weitere Befangenheit auch der verbliebenen Ratsmitglieder wegen einer Zustimmung zu Ausgaben für die Stadtwerke C. lasse sich hingegen nicht konstruieren. Im maßgeblichen Ratsbeschluss vom 18. Februar 2016 sei ausdrücklich festgehalten, dass mit der Zustimmung zur Fortführung des Planungsprojektes die Realisierungsrisiken nicht ausgeschlossen seien. Dass nach dem ersten Feststellungsbeschluss vom 14. Juli 2016 und infolge der Nachbearbeitung der Planbegründung keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden sei, stelle die Rechtmäßigkeit des Feststellungsbeschlusses vom 23. November 2016 ebenfalls nicht infrage. Eine Änderung der Planung habe sich hieraus nicht ergeben. Auch in materieller Hinsicht sei die Planung nicht zu beanstanden. Die konkret in Rede stehenden FFH-Gebiete seien aufgrund der im Umweltbericht aufgeführten seltenen und schützenswerten Arten sämtlich für eine Windenergienutzung von vornherein ungeeignet. Zugleich seien sie als Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete Typ C für die Errichtung von Windenergieanlagen auch aus anderen Gründen gesperrt. Hinsichtlich der Naturschutzgebiete habe die Untersuchung ergeben, dass hier in keinem Fall die Errichtung von Windenergieanlagen ausnahmsweise möglich sei. Gleiches gelte für die ausgeschlossenen Landschaftsschutzgebiete des Typs C. Diesen komme eine besondere Bedeutung im Biotopverbund, als Pufferzone zu Naturschutzgebieten oder als strukturreicher Kulturlandschaftsausschnitt zu. Dementsprechend habe auch die Untere Landschaftsbehörde eine Befreiung nach § 67 BNatSchG nicht in Aussicht gestellt. Sie habe ausdrücklich mitgeteilt, dass dieser Schutzgebietstyp durchaus den harten Tabuzonen zugerechnet werden könne, und dies bedeute, dass “der …Kreis hierfür im Grundsatz weder Befreiungen in Aussicht stellen noch einer flächigen Inanspruchnahme im Rahmen der Bauleitplanung zustimmen könnte.” Auch die Handhabung der weichen Tabukriterien sei nicht zu beanstanden. Vorsorgeabstände seien insoweit unproblematisch. Hierbei sei der Gemeinde auch ein planerischer Spielraum eröffnet. In diesem Rahmen habe sie sich bewusst gegen eine Differenzierung nach Baugebietstypen entschieden. Diese wäre immer nur eine Momentaufnahme, da sich die tatsächlichen Nutzungen und Bebauungen in einem ständigen Wandel befänden, zumal häufig in den dörflichen Bereichen des Stadtgebietes Bebauungspläne fehlten. Diese Abstände seien auch durchgehend und ausnahmslos angewandt worden. Dem lasse sich nicht entgegenhalten, dass in dem von den Antragstellerinnen genannten Fall tatsächlich ein Abstand von weniger als 950 m zur Wohnbebauung entstanden sei. Dies liege an der fehlenden Detailschärfe einer Flächennutzungsplanung. Durch die Arbeit auf verschiedenen Maßstabsebenen ergäben sich zwangsläufig Differenzen, die durchaus 20 bis 30 m betragen könnten. Insgesamt werde durch die Flächennutzungsplan der Nutzung von Windenergie auch substantiell Raum gegeben, wie bereits die Planbegründung ausführlich dargelegt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Gründe
Der Antrag ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).

A. Der Antrag ist zulässig.

Er ist analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft.

Möglicher Gegenstand einer statthaften prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist auch (dann allerdings allein) die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 -, juris Rn. 10 ff., und vom 26. April 2007 – 4 CN 3.06 -, BRS 71 Nr. 33 = juris Rn. 13 ff.

Dies trifft auf die streitgegenständliche 97. Änderung zu. Nach dem Inhalt der Planurkunde zielt die Antragsgegnerin mit der Darstellung von Vorrangflächen/ Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie für ihr gesamtes Stadtgebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Die Antragstellerinnen sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (analog) antragsbefugt. Sie können in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzt sein. Sie machen mit der Antragsbegründung substantiiert geltend und können nach dem geschilderten Regelungsgehalt der 97. Änderung auch geltend machen, ihnen würden durch diese konkrete und konkret gesicherte Nutzungsmöglichkeiten außerhalb der dargestellten Vorrangflächen genommen.

Vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 -, juris Rn. 26.

Die Antragstellerin zu 1. ist zwar nicht Eigentümerin von Flächen im Außenbereich der Antragsgegnerin, hat aber mit Vorlage einer Eigentümerbestätigung vom 10. Januar 2020 in der mündlichen Verhandlung (noch) hinreichend dargelegt, zumindest eine für eine Antragsbefugnis hinreichend gesicherte Rechtsposition im Hinblick auf die Nutzung eines solchen Grundstückes zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage in C. zu haben. Damit hat sie ihr schon mit dem Antragseingang am 20. Dezember 2017 geltend gemachtes, bisher aber nicht weiter ausgeführtes Zugriffsrecht erstmals schriftlich belegt. Zugleich hat sie erklärt, warum es bisher zu keinen weiteren konkreten Absprachen mit dem Eigentümer gekommen ist und dies mit Blick auf die nicht zuletzt aufgrund des hiesigen Verfahrens bestehenden Unwägbarkeiten nachvollziehbar begründet. Zugleich konnte sie den Einwand der Antragsgegnerin, sie habe sich im Aufstellungsverfahren auf ein anderes Grundstück bezogen, mit Hinweis auf das dort letztlich wegen konkurrierender benachbarter Windenergieanlagen gescheiterte Genehmigungsverfahren – diese Hintergründe waren der Antragsgegnerin aber offenbar ohnehin bekannt – entkräften. Auch diese Erfahrung mag das vorsichtige Vorgehen der Antragstellerin zu 1. erklären. Da der Senat die schriftliche Bestätigung vom 10. Januar 2020 zugleich als in einem Genehmigungsverfahren ausreichend betrachten würde, um ein Sachbescheidungsinteresse etwa im Rahmen von §§ 74 Abs. 1, 70 Abs. 3 Satz 3 BauO NRW zu begründen, liegen die Voraussetzungen des § 47 Abs. 2 VwGO aufgrund der konkreten Einzelfallumstände (auch) bei der Antragstellerin zu 1. vor.

Vgl. zum Einklang von § 42 Abs. 2 und § 47 Abs. 2 VwGO insoweit allgemein nur OVG NRW, Urteil vom 19. November 2019 – 2 D 58/18.NE -, juris; zum Fall einer fehlenden Antragsbefugnis bezüglich eines Flächennutzungsplans OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2019 – 2 D 6/18.NE -, juris.

Demgegenüber liegt die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. auf der Hand.

Sie betreibt auf dem außerhalb der Vorrangzonen gelegenen Grundstück Gemarkung T. , Flur .., Flurstück … bereits eine Windenergieanlage und verfügt demnach offenkundig über gesicherte Nutzungsrechte. Durch die Planung wird sie mit dieser Nutzung auf den Bestand gesetzt, was ohne Weiteres einen abwägungserheblichen Belang begründet. Dies hat die Antragsgegnerin auch – zu Recht – im Erläuterungsbericht in allgemeiner Form ausgeführt und berücksichtigt (dort S. 72).

Vor diesem Hintergrund fehlt ihr auch nicht (allein) deshalb das durch die Antragsbefugnis indizierte Rechtsschutzbedürfnis, weil sie die Windenergieanlage bereits errichtet hat und diese Nutzung durch die erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung bestandsgeschützt ist. Denn infolge der angegriffenen Planung ist ihr jedwede bauliche oder sonstige Änderung der Anlage und des Betriebes verwehrt. Dies gilt nicht zuletzt im Falle einer Beschädigung oder Zerstörung der Anlage etwa infolge eines Naturereignisses oder eines Materialfehlers. Unabhängig davon begründete aber auch ein möglicherweise erst in 15 oder 20 Jahren anstehendes Repowering das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Auch insoweit muss sie sich nicht auf eine dann bzw. bis dahin mögliche Planänderung verweisen lassen.

Schließlich fehlt den Antragstellerinnen auch nicht deshalb das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die von ihnen angeführten (Nachfolge-) Nutzungen für Windenergieanlagen auch bei Feststellung der Unwirksamkeit der 97. Änderung des Flächennutzungsplanes jedenfalls nicht ohne Weiteres für diese Nutzung zur Verfügung stünden, weil auch die dann formal Geltung beanspruchende 40. bzw. 68. Änderung des Flächennutzungsplanes in diesem Bereich keine Vorrangzone darstellen, die (planungs-)rechtliche Situation also insoweit unverändert bliebe. Dies lässt ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen im gegebenen Zusammenhang schon deshalb nicht entfallen, weil die Antragsgegnerin ausweislich der Begründung der 97. Änderung selbst davon ausgeht, dass die bisher dargestellten Vorrangflächen mit ca. 300 ha nicht ausreichten und den Zielen der Stadt hinsichtlich der Förderung regenerativer Energien nicht mehr entsprächen. Schon deshalb kann nicht angenommen werden, dass die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes im Hinblick auf die 97. Änderung für die Antragstellerinnen offensichtlich sinnlos wäre. Es ist danach jedenfalls nicht auszuschließen, dass eine nach Maßgabe nachfolgender Ausführungen erfolgende erneute Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB andere oder größere oder auch nur für die Antragstellerinnen konkret geeignetere Vorrangzonen darstellen wird. Unabhängig davon spricht angesichts der angesprochenen Flächenverhältnisse alles dafür, dass der Flächennutzungsplan in der Fassung der 40. und 68. Änderung Genehmigungsanträgen nicht entgegen gehalten werden könnte, weil er der Windenergie nicht substantiell Raum gibt und damit ein stets beachtlicher Fehler im Abwägungsergebnis vorliegt. Darauf deutet nicht zuletzt hin, dass in jüngerer Zeit offenbar mehrere Anlagen außerhalb der dort dargestellten Vorrangzonen genehmigt worden sind.

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Es kann dahinstehen, ob die 97. Änderung bereits an formellen Mängeln leidet, die ihre Unwirksamkeit begründeten (I.). Jedenfalls weist sie durchgreifende materielle Fehler auf (II.).

I. Der Senat lässt ausdrücklich offen, ob die namentlich von den Antragstellerinnen aufgeworfenen Bedenken hinsichtlich des nahezu flächendeckenden Ausschlusses der Ratsmitglieder von der Abstimmung über den Feststellungsbeschluss wegen einer angenommenen Befangenheit auf die Wirksamkeit der 97. Änderung durchschlagen.

1. Allerdings dürfte es jedenfalls unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin bereits an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung der 97. Änderung fehlen. Diese ist aus rechtsstaatlichen Gründen auszufertigen, weil die Darstellung der Konzentrationszonen kraft gesetzlicher Anordnung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) bei der Zulassung von Windenergieanlagen im Außenbereich einen Grad rechtlicher Verbindlichkeit entfaltet, der über die regelmäßigen Wirkungen des Flächennutzungsplans deutlich hinausgeht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, juris; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 9. April 2008 – OVG 2 A 4.07 -, juris, Rn. 29.

Für das nordrheinwestfälische Landesrecht ist in der Rechtsprechung geklärt, dass es mangels ausdrücklicher normativer Vorgaben für die Ausfertigung von Bebauungsplänen ausreichend, aber auch erforderlich ist, dass eine Originalurkunde geschaffen wird, auf welcher der (Ober-)Bürgermeister als Vorsitzender des Rates zeitlich nach dem Ratsbeschluss und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen habe.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. März 2017 – 10 D 6/16.NE -, juris, Rn. 22 ff., und vom 19. November 2015 – 10 D 84/13.NE -, juris, Rn. 51.

Die Einhaltung dieser Mindestanforderungen hält der Senat auch dann für erforderlich, wenn es um die Ausfertigung eines Flächennutzungsplans mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geht. An einer entsprechenden schriftlichen Bestätigung des Bürgermeisters fehlte es hier bis zum 4. Dezember 2019. Die bis dahin dem Senat vorgelegten Pläne enthalten eine solche Bestätigung der Identität der Urkunde mit dem vom Rat Beschlossenen nicht. Die Planurkunde, auf der die original unterzeichneten Verfahrensvermerke aufgedruckt sind, enthält jedoch nunmehr den vom Bürgermeister unterzeichneten Vermerk: “Der Rat der Stadt C. hat in seiner Sitzung am 14. November 2016 nochmals über die eingegangenen Stellungnahmen aus allen Beteiligungsverfahren gemäß § 1 Abs. 7 BauGB beraten und den Entwurf dieser 97. Änderung nebst Begründung mit Umweltbericht erneut als 97. Änderung des wirksamen Flächennutzungsplanes der Stadt C. sowie die zusammenfassende Erklärung nach § 6 Abs. 5 Satz 3 BauGB beschlossen.” sowie den (zusätzlichen) Vermerk: “Die von der Bezirksregierung B. am 15.12.2016 genehmigte 97. Änderung des Flächennutzungsplans wird hiermit ausgefertigt. Es wird bestätigt, dass der textliche und zeichnerische Inhalt dieser Planurkunde mit dem Feststellungsbeschluss des Rates der Stadt C. übereinstimmt.” Eine ordnungsgemäße Ausfertigung liegt damit im Grundsatz vor.

Gleichwohl dürften die rechtsstaatlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung (und Bekanntmachung) unter Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin und ihrem Bürgermeister vertretenen Auffassung zum Vorliegen eines Ausschlussgrundes hier nicht gewahrt sein. Denn der diese vollziehende Bürgermeister der Antragsgegnerin hatte sich im Aufstellungsverfahren selbst durchgängig für befangen erklärt – und zwar auch in seiner Funktion als Vorsitzender des Rates. Auch wenn der Grund für diese Annahme den Aufstellungsvorgängen nicht zu entnehmen ist, ergibt sich daraus, dass er die Voraussetzung eines unmittelbaren Vorteil oder Nachteils für sich oder seine Angehörigen in seiner Person für gegeben erachtet hat. Damit ist ihm schon aufgrund der Regelungen der Gemeindeordnung, gegebenenfalls aber auch nach allgemeinen Grundsätzen, die sich für seine Funktion als Hauptverwaltungsbeamter auch aus § 20 VwVfG ableiten lassen und in § 16 Abs. 1 BNotO i. V. m. § 3 Abs. 1 BeurkG, der eine dem § 31 Abs. 1 GO NRW vergleichbare Regelung zum Ausschluss von der notariellen Amtswahrnehmung enthält, ebenfalls uneingeschränkt zum Ausdruck kommen, diese notarähnliche Aufgabenwahrnehmung verschlossen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der angenommene Vor- oder Nachteil letztlich nicht schon durch den Feststellungsbeschluss des Rates selbst, sondern erst durch dessen ordnungsgemäße Ausfertigung und Bekanntmachung eintritt. Dass ausgerechnet für diese Verfahrensschritte aber der Ausschlussgrund entfallen könnte, erschließt sich nicht. Insbesondere hätte es der – unterstellt befangene – Bürgermeister dann etwa in der Hand, durch das Unterlassen dieser notwendigen Verfahrensschritte oder durch deren (bewusst) fehlerhafte Ausführung den Eintritt eines Nachteils für ihn zu verhindern. Ausdrücklich angemerkt sei indes, dass es sich hierbei um eine rein abstrakte Betrachtung handelt, die keinen Bezug zu dem oder Grundlage im konkreten Verhalten des Bürgermeisters der Antragsgegnerin hat. Eine solche abstrakte Bewertung ist den Befangenheitsvorschriften indes wesenseigen.

Im Ergebnis dürfte dies hier aber deshalb unschädlich sein, weil der Bürgermeister der Antragsgegnerin nach der Rechtsauffassung des Senats tatsächlich nicht befangen gewesen sein dürfte (dazu unter 4.).

2. Die 97. Änderung des Flächennutzungsplanes leidet demgegenüber nicht mehr an einem durchgreifenden Bekanntmachungsfehler im Übrigen. Zwar genügte die ursprüngliche Bekanntmachung vom 21. Dezember 2016 den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht. Dieser Mangel ist aber zwischenzeitlich durch die einwandfreie Bekanntmachung vom 17. Dezember 2019 geheilt.

Rechtsnormen sind in einer Weise der Öffentlichkeit bekanntzumachen, dass sich die Betroffenen in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, juris Rn. 35 ff. m. w. N., vom 21. Januar 2019 – 10 A 23/17 -, juris, und vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 40 ff., nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2019 – 4 BN 35.19 -.

Für Flächennutzungspläne sieht § 6 Abs. 5 BauGB die ortsübliche Bekanntmachung ihrer Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde vor. Aus rechtsstaatlichen Gründen ist es erforderlich, dass den Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Darstellungen, die Rechtsnormqualität haben, hinreichend deutlich gemacht wird. Werden Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie dargestellt, gehört wegen der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich der gesamte Außenbereich der Gemeinde zum räumlichen Geltungsbereich. Einen solchen den räumlichen Geltungsbereich verdeutlichenden Hinweis enthält die Bekanntmachung der 97. Änderung in der Fassung vom 17. Dezember 2019. Bereits ihre Überschrift stellt – zumal i. V. m. den Übersichtsplänen 2 und 3 – außer Zweifel, dass die 97. Änderung das gesamte Gemeindegebiet betrifft und ihr die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll. Darüber hinaus enthält der (neue) Übersichtsplan 1 eine (zeichnerische) Darstellung der Vorrangzonen, so dass sich der Bekanntmachung nunmehr ohne Weiteres in ausreichender Form entnehmen lässt, auf welche konkreten Bereiche des Gemeindegebiets sich die Ausschlusswirkung und damit der unmittelbare Normcharakter beziehen.

3. Die 97. Änderung ist allerdings, worauf hier mit Blick auf ein etwaiges neues Planungsverfahren hingewiesen sei, unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB zustande gekommen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats auszulegen. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs ist öffentlich bekannt zu machen.

Die öffentliche Bekanntmachung darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013- 4 BN 28.13 -, juris Rn. 7.

So war es aber hier. Die Bekanntmachungen vom 9. November 2015 und vom 19. April 2016 enthielten mit dem Zusatz, Stellungnahmen könnten bei der Antragsgegnerin schriftlich oder mündlich zur Niederschrift vorgebracht werden, jeweils eine Formulierung, die geeignet war, einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abzuhalten. § 3 Abs. 2 BauGB schreibt diese Form nicht vor, sodass zum Beispiel auch eine Stellungnahme per E-Mail zulässig ist. Die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Beschluss vom 28. Januar 1997 – 4 NB 39.96 – juris Rn. 9,

wonach die Formulierung, Bedenken und Anregungen könnten “schriftlich oder zur Niederschrift” vorgetragen werden, nicht dem Gesetz widerspreche, weil es notwendig sei, dass die Argumente, die für oder gegen eine Überarbeitung der Bauleitplanung sprächen, schriftlich niedergelegt würden, dürfte die Abgrenzung zu lediglich mündlich vorgetragenen Argumenten im Blick gehabt haben und ist angesichts der inzwischen weit verbreiteten elektronischen Übertragungswege überholt.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, juris, und vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 40 ff., nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2019 – 4 BN 35.19 -.

Mangels fristgerechter Rüge wäre dieser Fehler im hiesigen Verfahren aber nicht (mehr) beachtlich.

4. Mit Blick auf die jedenfalls vorliegenden und durchgreifenden materiellen Mängel der 97. Änderung bedarf die Frage, ob sie trotz der Tatsache, dass am Feststellungsbeschluss nach Aktenlage nur 9 der 39 Ratsmitglieder teilgenommen haben, wirksam zustande gekommen ist, keiner abschließenden Entscheidung.

a) Ohne Weiteres wirksam wäre der Beschluss, wenn die übrigen Ratsmitglieder tatsächlich von der Mitwirkung kraft Gesetzes nach §§ 31 Abs. 1, 43 GemO NRW ausgeschlossen gewesen wären. Hiervon kann indes auf der Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse nicht ausgegangen werden. Dies gilt letztlich schon deshalb, weil die Gründe, aus denen sich die einzelnen Ratsmitglieder für befangen erklärt haben, den Aufstellungsvorgängen nicht zu entnehmen sind. Diese enthalten auf S. 65 lediglich eine Aufstellung, dass und wann sich – allerdings auch nur 20 – Ratsmitglieder für befangen erklärt haben, nicht aber den jeweiligen Grund. Lediglich bei einem Ratsherrn findet sich der Klammerzusatz “berufliche Gründe”. Angesichts des Umstandes, dass den Befangenheitserklärungen eine zu den Aufstellungsvorgängen genommene juristische Stellungnahme und anschließende Information der Ratsmitglieder vorangegangen war, ist aber davon auszugehen, dass im Regelfall allein der Grundbesitz im Außenbereich der Stadt C. außerhalb der zugrunde gelegten harten Tabukriterien des Ratsmitgliedes selbst oder seiner Angehörigen im Sinne des § 31 Abs. 5 GemO NRW der Grund hierfür gewesen ist. Entgegen der von den Ratsmitgliedern und der Verwaltung der Antragsgegnerin vertretenen Auffassung führt jedoch diese Tatsache allein nicht zu einem Ausschließungsgrund. Denn insoweit fehlt es jedenfalls im Regelfall an einem unmittelbaren Vor- oder Nachteil der betroffenen Grundeigentümer, der sie von den sonstigen von der Flächennutzungsplanung betroffenen Gemeindemitglieder abheben könnte. Wie auch bei der erstmaligen Aufstellung eines Flächennutzungsplanes,

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1979 – 10 A 809/78 -, BauR 1979, 477 = juris Rn. 3 ff.; Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO, S. 6 f.; Rehn u. a., Gemeindeordnung NRW, Stand Juli 2019, § 31, S. 9,

bringt es eine Konzentrationszonenplanung, der kraft Gesetzes ein das ganze Gemeindegebiet betreffendes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegen muss, notwendig mit sich, dass davon auch jeder Gemeindebürger – eine Eigenschaft, die (auch) jedes Ratsmitglied erfüllen muss – hiervon potentiell betroffen sein kann. Die Abgrenzung eines individuellen Vor- oder Nachteils ist in einer solchen Konstellation nicht sinnvoll durchzuführen.

Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO, S. 4, 6 f.

Um eine Änderung in einem (eng) umgrenzten Teilbereich des Gemeindegebietes, die die Identifizierung eines Sondervorteils erlaubte, handelt es sich insofern gerade nicht.

Für die Möglichkeit einer Befangenheit in diesen Fällen vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1979 – 10 A 809/78 -, BauR 1979, 477 = juris Rn. 3 ff.; Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO, S. 4, 6 f.; Rehn u. a., Gemeindeordnung NRW, Stand Juli 2019, § 31, S. 9,

Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass die Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabukriterien regelmäßig – und so auch hier – Fragen aufwirft und allein deren Festlegung damit gleichfalls von den von der Antragsgegnerin befürchteten individuellen Interessen beeinflusst werden kann. So hätten hier etwa auch Grundeigentümer in den Gebieten, die als Landschaftsschutzgebiet Typ C festgesetzt sind, unter Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin vertretenen Auffassung bei der Beschlussfassung ebenfalls nicht mit abstimmen dürfen. Eine systematisch sinnvolle Unterscheidung im Rahmen von Ausschließungsgründen scheidet zudem letztlich auch deshalb aus, weil die vorliegende Planung für sich in Anspruch nimmt, harte Kriterien hilfsweise als weiche (und umgekehrt) verstanden wissen zu wollen. Ebenso liegt auf der Hand, dass auch Bewohner des Innenbereiches ein Interesse daran haben könnten, Vorrangzonen möglichst nicht in ihrer Nähe darzustellen.

Hinzu kommt, dass ein Nutzungsinteresse für die Errichtung von Windenergieanlagen auch auf Außenbereichsgrundstücken im Grundsatz nur theoretischer Natur ist, was für die Annahme eines Ausschlussgrundes gerade nicht ausreicht.

Vgl. Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO, S. 5 ff.; Rehn u. a., Gemeindeordnung NRW, Stand Juli 2019, § 31, S. 6.

Insofern ist die Ausgangslage vergleichbar mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Nutzungsberechtigter an einem Grundstück im Außenbereich eine für einen Normenkontrollantrag ausreichende Antragsbefugnis für sich in Anspruch nehmen kann. Grundbesitz und Nutzungsberechtigung als solche reichen hierfür gerade nicht aus.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2019 – 2 D 6/18.NE -, juris; für eine grundsätzliche Übertragbarkeit auch Frey/Stiefvater, NVwZ 2014, 249, 252, die an die Antragsbefugnis selbst aber erheblich geringere Anforderungen stellen.

Ein darüber hinausgehendes Sonderinteresse ist angesichts dessen nur dort anzunehmen, wo tatsächlich ein reales Interesse an der Windenergienutzung besteht,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2019 – 2 D 6/18.NE -, juris Rn. 24 ff., 30 ff., 41,

was hier jedenfalls bei der großen Mehrzahl der Ratsmitglieder nicht der Fall sein dürfte. Es spricht daher alles dafür, dass jedenfalls die große Mehrheit derjenigen Ratsmitglieder, die nicht an der Entscheidung über den Flächennutzungsplan teilgenommen haben, dies aufgrund einer fehlerhaften Einschätzung ihrer Befangenheit getan haben.

b) Ob diese zu weit gehende Annahme von Befangenheit, die die Antragstellerinnen rechtzeitig gerügt haben, und/oder das Fehlen einer Ratsentscheidung zu dieser Frage einen Verfahrensfehler konstituieren, der für sich genommen zur Unwirksamkeit des Feststellungsbeschlusses führte, ist aus Sicht des Senats in der konkreten Situation indes durchaus zweifelhaft. So haben die Vertreter der Antragsgegnerin zu Recht darauf hingewiesen, dass jedenfalls im jeweiligen Einzelfall die fehlerhafte Annahme von Befangenheit als unschädlich anzusehen sein dürfte, weil der Rat seine Mitglieder nicht zur Teilnahme an Abstimmungen zwingen könne,

vgl. insbesondere VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Oktober 1986 – 5 S 1719/85 -, NVwZ 1987, 1103; Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO, S. 17; ähnlich Rehn u. a., Gemeindeordnung NRW, Stand Juli 2019, § 31, S. 23,

und die nordrheinwestfälische Gemeindeordnung nur für den Fall, dass der Rat erstmals einen Tagesordnungspunkt berät, dessen Beschlussfähigkeit davon abhängig macht, dass mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist (§ 49 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Demgegenüber besteht für eine zweite Sitzung, die hier jeweils anberaumt worden ist, die Beschlussfähigkeit ohne Rücksicht auf die Zahl der anwesenden Ratsmitglieder, § 49 Abs. 2 GO NRW.

Allerdings geht es hier nicht nur um einen solchen Einzelfall, vielmehr haben sich die Ratsmitglieder fast flächendeckend und zumindest von der Verwaltung orchestriert und massiv unterstützt bis hin zum konkreten Einwirken auf einzelne Ratsmitglieder, die an sich nicht von ihrer Befangenheit aus den von der Antragsgegnerin vertretenen Gründen ausgegangen sind (etwa S. 44 der Aufstellungsvorgänge), für befangen erklärt. Mit der bloßen Hinnahme einer möglicherweise falschen individuellen Einschätzung hat dies jedenfalls nicht mehr viel zu tun. Angesichts dessen stellt sich vielmehr mit einiger Berechtigung die Frage der Legitimation der letztlich getroffenen Ratsentscheidung, wenn die angenommene Befangenheit tatsächlich nicht bestanden hat. Dies wird dadurch zumindest verstärkt, dass der in § 43 Abs. 2 Nr. 4 GO NRW genannte Ratsbeschluss über Ausschlussgründe hier nicht erfolgt ist, der zumindest für Transparenz gesorgt hätte.

In diesem Zusammenhang erscheint auch fraglich, ob ein solcher Beschluss hier unterbleiben konnte, weil wegen der Formulierung in § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW “für die Entscheidung in Fällen, in denen der Ausschluss streitig bleibt, ist bei Mitgliedern eines Kollegialorgans dieses, sonst der Bürgermeister zuständig” nur eine Zuständigkeitsvorschrift anzunehmen wäre mit der Folge, dass sich eine fehlende Entscheidung über die Ausschlussgründe auf die Rechtmäßigkeit der Beschlussfassung selbst nicht auswirkte.

So Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Dezember 2019, § 31 GO S. 16, § 43 S. 3 f.; Rehn u. a., Gemeindeordnung NRW, Stand Juli 2019, § 31 S. 22 f., § 43 S. 7 f.

Die Frage könnte sich stellen, weil § 43 Abs. 2 GO NRW diese Regelung ausdrücklich nur nach Maßgabe der nachfolgenden Regelungen für anwendbar erklärt und die Spezialregelung in § 43 Abs. 2 Nr. 4 GO NRW insoweit eine andere Formulierung verwendet. Danach entscheidet der Rat über Ausschließungsgründe bei Ratsmitgliedern. Nur mit dieser Maßgabe gilt auch § 31 Abs. 4 Satz 2 GemO NRW. Lediglich insoweit dürfte der Vorschrift dabei auch eine “Maßgabe” entnommen werden können, während die Zuständigkeitsbestimmung sich gleichermaßen aus § 31 Abs. 4 GO NRW ergibt. Allerdings erscheint es aufgrund der dargestellten Genese der weitgehenden Befangenheitsannahme naheliegend, dass der Rat der Antragsgegnerin hier zumindest konkludent einen solchen Beschluss gefasst hat, indem er nach intensiver Befassung mit der Befangenheitsproblematik in mehreren Sitzungen – wie ausgeführt – aktiv darauf hingewirkt oder jedenfalls widerspruchslos hingenommen hat, dass sich die sich für befangen haltenden Ratsmitglieder den Ratssaal verlassen oder einen Sitz im Zuschauerraum einnehmen.

Zugleich machen diese Zusammenhänge deutlich, dass Hintergrund dieser ungewöhnlichen und nach Auffassung des Senats so unzulässigen Vielzahl von Befangenheitserklärungen jedenfalls keine willkürlichen oder leichtfertigen Überlegungen waren – oder sie auch nur als willkommener Vorwand genutzt wurden, um an einer kontroversen Entscheidung nicht mitwirken zu müssen -, sondern ihr beachtliche und vertretbare, wenn auch zur Überzeugung des Senats konkret nicht durchgreifende Erwägungen zugrunde lagen. Im Ergebnis spricht daher Einiges dafür, dass im konkreten Fall kein nicht hinnehmbares Legitimationsdefizit und damit kein durchgreifender Mangel zu konstatieren ist. Dies dürfte jedenfalls deshalb im hiesigen Fall gelten, weil diese Frage bisher – soweit ersichtlich – in der Gerichtspraxis noch nicht thematisiert worden war und der Rat insoweit in gutem Glauben handeln konnte und er bzw. jedes Ratsmitglied dabei auch zu berücksichtigen hatte, dass im umgekehrten Falle (Teilnahme an Abstimmung bei tatsächlich gegebenen Ausschließungsgründen) der Feststellungsbeschluss mit Blick auf die Vielzahl von Betroffenen nach § 31 Abs. 6 GO NRW unwirksam gewesen wäre.

5. Demgegenüber begründete die Mitwirkung eines Teils der (verbliebenen) Ratsmitglieder an dem Beschluss vom 16. Februar 2016, mit dem den Stadtwerken C. 150.000 € für die dortigen Pläne zur Errichtung von Windenergieanlagen in der Vorrangzone 1 bewilligt worden waren, keine Befangenheit hinsichtlich der Beschlussfassung über die 97. Änderung. Dies dürfte schon vor dem Hintergrund der speziellen Ausschlussregelungen des § 31 Abs. 2 GemO NRW allgemein gelten, der die gewissermaßen natürlichen Interessenverflechtungen insbesondere zu (auch) wirtschaftlich tätigen Kommunalbetrieben einer Regelung zugeführt hat, die die vorliegende Fallkonstellation gerade nicht erfasst. Unabhängig davon lässt sich dem Inhalt des Beschlusses hier aber gerade keine “Vorfestlegung” entnehmen; im Gegenteil verweist er ausdrücklich auf noch nicht auszuschließende Planungsrisiken. In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass die bereits erfolgten Planungsschritte zumindest für die Vorrangzone 1 auch bei objektiver Betrachtung bereits einen Stand erreicht hatten, der ihre letztendlich erfolgte Ausweisung zumindest absehbar machte. Nach dem Ergebnis der ersten Auslegung des Planentwurfs sprach jedenfalls nichts dafür, dass neben den Vorrangzonen 2, 4 und 6 auch noch dieser Bereich zur Disposition stehen könnte. Der bisherige Planungsstand war also Grundlage des Ratsbeschlusses vom 16. Februar 2016, nicht die weitere Planung dessen Folge.

6. Schließlich musste die Antragsgegnerin nach den im Anschluss an die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung auf Betreiben der Bezirksregierung B. erfolgten Nacharbeiten und Änderungen den Flächennutzungsplan nach § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht erneut auslegen. Eine erneute Auslegung ist nur dann erforderlich, wenn der Entwurf des Bauleitplanes selbst geändert wurde. Dem steht eine Änderung nur der Begründung und/oder des Umweltberichts nicht gleich, sie löst eine vergleichbare Auslegungspflicht grundsätzlich nicht aus.

Vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 8. März 2017 – 4 CN 1.16 -, BVerwGE 158, 182 = juris Rn. 15 ff., m. w. N.; zur möglichen Ausnahme einer – hier zweifellos nicht in Rede stehenden – fundamentalen Änderung des in der Begründung dargelegten Planungskonzeptes siehe OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 60.

Hier steht aber nur eine Überarbeitung des Umweltberichtes und der Begründung im Hinblick auf arten- und naturschutzrechtliche Detailfragen in Rede.

II. Die 97. Änderung enthält in der vorliegenden Form durchgreifende materielle Fehler, die jeweils für sich genommen zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen. Sie weist Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 18.

Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

Diesen Anforderungen genügt die der Planung der 97. Änderung zugrunde liegende Abwägung des Rates zumindest in Teilen nicht.

Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebietes erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012

– 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 9.

Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen).

Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich die Gemeinde zunächst den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) von vornherein entzogen.

Schon diese rechtliche Einbettung schließt es aus, den Gemeinden hierbei einen Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zuzubilligen.

So explizit jetzt auch BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 -; vorgehend bereits OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 57.

Dass die rechtliche Unmöglichkeit, an bestimmten Stellen des Gemeindegebiets Windenergieanlagen zu errichten, einem – möglicherweise einem Beurteilungsspielraum ähnlichen – planerischen Ermessen unterliegen könnte, ist ebenso wenig zu erkennen wie eine praktische Notwendigkeit hierfür. Der planenden Gemeinde bleibt es unbenommen, ganz, weitestgehend oder jedenfalls in Zweifelsfällen auf diese Kategorie zu verzichten und den betroffenen Aspekt erst auf der zweiten oder dritten Planungsebene als ein der Abwägung unterliegendes Ausschlusskriterium zu berücksichtigen.

A. A. aber wohl OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 – 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.; wie hier OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 173 ff., m. w. N.

Andererseits ist es ihr (auch) durch diese Vorgabe aber grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und dem Umfang der Nutzung der Windenergie zugrundezulegen und hierauf aufbauend etwa Schutzabstände zu definieren. Der Einräumung eines – der gerichtlichen Nachprüfung auch auf Plausibilität und Folgerichtigkeit von vornherein entzogenen – Beurteilungsspielraums bedarf sie hierbei bei einer sachgerechten Handhabung ebenfalls nicht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 59, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 -; in diesem Sinne ist wohl auch die Begrifflichkeit in OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 – 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff., der Sache nach zu verstehen.

Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Weiche Tabuzonen sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass damit eine gesetzliche Privilegierung und damit den Eigentümern eine an sich gesicherte Nutzungsoption ohne Einzelfallprüfung entzogen wird, rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. April 2013

– 4 CN 2.12 -, juris Rn. 6, vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 11 ff., vom 20. Mai 2010 – 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 45, und vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 -, BRS 73 Nr. 94 = juris Rn. 15, sowie Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112 = juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 -, NuR 2013, 146 = juris Rn. 52.

Dies bedeutet allerdings nicht, dass sich eine weitergehende gerichtliche Prüfung des Planungsprozesses erübrigen würde, wenn und soweit die Flächennutzungsplanung der Windenergie im Ergebnis substantiellen Raum einräumt. Damit würde die grundlegende, vom Gesetzgeber ausweislich der §§ 214, 215 BauGB anerkannte Unterscheidung zwischen Mängeln des Abwägungsvorgangs und Mängeln des Abwägungsergebnisses aufgehoben. Aus dem vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfungsraster ergibt sich vielmehr, dass die (erst) auf der 4. Stufe erfolgende Überprüfung, ob für die Nutzung der Windenergie substantiell Raum geschaffen wurde, einem ordnungsgemäßen Abwägungsprozess nachzufolgen hat, ihn aber nicht ersetzt.

In diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 62; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 – 1 N 676/12 -, juris Rn. 109.

Der Rat muss demgemäß unabhängig von der Bewertung des Ergebnisses seiner Rechtfertigungspflicht bezüglich der Wahl der weichen Tabus im oben genannten Umfang nachkommen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung (tatsächlich) in die Planung eingestellt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14.

Dies ist im Übrigen schon deshalb geboten, weil unabhängig von dem Endergebnis jede Bestimmung von Tabukriterien, wie bereits angesprochen, durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB konkret eröffnete und ihre Antragsbefugnis begründende Nutzungsoptionen für einzelne Eigentümer ausschließt. Dies lässt sich im Regelfall aber nicht allein damit rechtfertigen, dass einer ausreichend großen Zahl anderer Eigentümer diese Nutzungsoption erhalten bleibt.

Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so genannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10, und Beschluss vom 15. September 2009

– 4 BN 25.09 -, juris Rn. 8.

Das Abwägungsergebnis ist schließlich darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substantiell Raum gegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2010- 4 B 68.09 -, juris, Rn. 6 f., sowie Urteile vom 20. Mai 2010 – 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, und vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18,

dabei jedoch eine gewisse Priorität für einen Flächenvergleich dergestalt erkennen lassen, dass der prozentuale Anteil der ausgewiesenen Vorrangflächen zu der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Außenbereichsfläche als aussagekräftiger Ansatzpunkt gewertet werden kann.

BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18 f.; dazu auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 (im Folgenden: Windenergieanlagen), Rn. 93 ff., 100 ff.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 – 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016 – 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 60.

Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004 – 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690, vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 -, juris Rn. 56, vom 5. Juli 2017 – 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 39 f., vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 39 ff., und vom 22. September 2015 – 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 45.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die angegriffene 97. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihr liegt kein im vorgenannten Sinne schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil der Rat der Antragsgegnerin Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet hat, die Wahl der weichen Tabus nicht in allen Fällen hinreichend begründet hat und ihm auch auf der dritten Stufe eine fehlerfreie Bewertung und Gewichtung der im jeweiligen Einzelfall zu berücksichtigenden Belange nicht durchweg gelungen ist. Ausgehend hiervon lässt sich auch nicht mit hinreichender Sicherheit die Feststellung treffen, dass die Planung im Ergebnis der Windenergienutzung den erforderlichen substantiellen Raum verschafft.

1. Die vom Plangeber vorgenommene Auswahl der harten Tabukriterien weist in Teilen beachtliche Mängel auf.

a) Nach vorstehenden Maßstäben hat der Plangeber jedenfalls die – noch nicht ausgenutzten – Sondergebiete, Sonderbauflächen und öffentlichen Grünflächen im Außenbereich zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet.

Dies ergibt sich schon unmittelbar aus dem Rekurs auf die Darstellung dieser Flächen (allein) im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin selbst. Eine solche Darstellung kann gerade keine die Gemeinde – von außen – rechtlich oder tatsächlich bindenden Vorgaben enthalten, vielmehr ist sie grundsätzlich frei, ihre eigene Flächennutzungsplanung zu ändern, wie sie es mit der hier in Rede stehenden 97. Änderung auch gerade von Grund auf getan hat. Ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis besteht für die Gemeinde insoweit also ersichtlich nicht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 139 ff.; so auch – bezogen auf eine im Flächennutzungsplan dargestellte Vorrangzone für Bodenabbau – Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473 f.; für Siedlungsflächen auch Nds. OVG, Urteil vom 13. Juli 2017 – 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1303, 1304.

Dies lässt sich im Übrigen auch den Aufstellungsvorgängen entnehmen. Die Antragsgegnerin ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung unter anderem durch die Antragstellerinnen auf diesen Mangel hingewiesen worden. Sie hat gleichwohl an dieser Einordnung festgehalten mit der Begründung, eine Änderung des Flächennutzungsplanes in diesen Punkten sei nicht beabsichtigt (S. 4114R der Aufstellungsvorgänge). Damit liegt der Systematik jedoch eine Wollensentscheidung der Antragsgegnerin, nicht aber ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis zugrunde.

Diese fehlerhafte Einordnung betrifft etwa verschiedene offenbar allein im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin dargestellte Bauflächen nördlich der Kernstadt, die jedenfalls in Verbindung mit den ebenfalls zu Unrecht den harten Tabubereichen zugeordneten (dazu sogleich unter b) Landschaftsschutzgebieten Typ C eine potentielle Ergebnisrelevanz aufweisen. Eine solche lässt sich auch für die in der Planbegründung ausdrücklich genannten, nicht ausgenutzten Grünflächen im Außenbereich ersichtlich nicht von vornherein verneinen, zumal die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung hierzu auf Nachfrage keine Angaben machen konnten. Die in der mündlichen Verhandlung angestellte Vermutung, insoweit handele es sich um eine fehlerhafte Darstellung in der Planbegründung, vermag der Senat schon wegen des bereits angesprochenen ausdrücklichen Einwands im Aufstellungsverfahren so nicht nachzuvollziehen; er begründete im Übrigen lediglich einen eigenständigen Abwägungsfehler.

b) Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin zu Unrecht von vornherein und pauschal alle unter Landschaftsschutz stehenden Bereiche des Typs C der Landschaftspläne “C2. Hochebene” und “I. ” mit einer Gesamtfläche von mehr als 1.500 ha den harten Tabuzonen zugeordnet. In der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung ist bereits allgemein anerkannt, dass dem die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung – mithin einer objektiven Befreiungslage – entgegensteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002

– 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 -, siehe auch Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 -, mit dem die Nichtzulassungsbeschwerde gegen das Senatsurteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris, zurückgewiesen wurde; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 – 1 N 676/12 -, juris Rn. 97; kritisch Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 59 ff.; ders., DVBl. 2017, 461, 463; Tyczewski, BauR 2014, 934, 938.

Das dürfte hier nicht allein deshalb anders zu beurteilen sein, weil die beteiligte Fachbehörde solche Einzelfallbetrachtungen im Aufstellungsverfahren angestellt und die Voraussetzungen nach Prüfung abgelehnt hätte. Zum einen kommt es insoweit auf die objektive Rechtslage, nicht aber auf die möglicherweise unzutreffende, jedenfalls aber nicht eo ipso bindende Auffassung der Landschaftsbehörde an

– vgl. zu solchen Fehlbewertungen der zuständigen Landschaftsbehörden etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2017 – 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris Rn. 14 ff. -,

zum anderen hat die zuständige Landschaftsbehörde – soweit ersichtlich – ausweislich der vorliegenden Stellungnahmen hier lediglich eine (vollständige) Entlassung der Flächen aus dem Landschaftsschutz in den Blick genommen, nicht aber Ausnahmen und Befreiungen ausgeschlossen, die systematisch unterhalb einer vollständigen Freistellung angesiedelt sind und sich gegebenenfalls auch nicht pauschal für ganze Gebiete bereits auf der Ebene der Flächennutzungsplanung feststellen lassen.

Vgl. auch Tyczewski, BauR 2014, 934, 942 f.

Aus der von der Antragsgegnerin zitierten Stellungnahme vom 29. April 2014 ergibt sich vielmehr, dass solche Befreiungen im Einzelfall von der Landschaftsbehörde gerade nicht geprüft und vor allem nicht ausgeschlossen worden sind. Sie stellt solches ausdrücklich “im Grundsatz” nicht in Aussicht; das schließt Ausnahmen aber gerade nicht aus, sondern ein.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ändert der Aufbau der in Rede stehenden Landschaftspläne an der Übertragbarkeit dieser gefestigten Rechtsprechung nichts. Dem steht insbesondere nicht eine exzeptionelle Bedeutung des Schutzgebietstyps C von vornherein entgegen. Bereits die Schutzbeschreibung (“Wiesentäler und bedeutsames Extensivgrünland” bzw. “Dauergrünland in Talauen und auf Magerstandorten”) lässt eine überragende Bedeutung oder eine besondere Sensibilität mit Blick auf die Windenergienutzung nicht ohne weiteres erkennen. Hierzu passt die generelle Zulässigkeit von Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nrn. 1 – 3 (S. 120 des Landschaftsplans “I. “) bzw. Nrn. 1 und 2 (S. 118 des Landschaftsplans “C2. Hochfläche”) BauGB, die uneingeschränkt auch für die Schutzgebiete Typ C gilt. Dass angesichts dessen für sonstige im Außenbereich privilegierte Nutzungen Ausnahmen und Befreiungen nicht einmal denkbar sein sollen, liegt fern. Dies wird durch die Beschreibung dieser Schutzgebiete in den jeweiligen Landschaftsplänen bestätigt, die jedenfalls in Teilen – insbesondere bei den großflächigeren Gebieten im Bereich des Landschaftsplans “C2. Hochfläche” – durch eine reine oder vorwiegende Übergangsfunktion oder auch intensivere (landwirtschaftliche) Nutzungen geprägt sind (vgl. die allgemeine Gebietsbeschreibung S. 136 (C2. Hochebene) und S. 141 (I. ) sowie etwa die LSG 2.3.3.25 (I. ) und 2.3.3.02, 07, 09, 10, 12, 16, 17 19, 21, 24, 25, 31 und 32 (alle C2. Hochebene). Zugleich handelt es sich offenbar um Flächen, die relativ ausgedehnt und weitgehend allein unter Landschaftsschutz stehen, also keinen sonstigen Schutzstatus haben.

Jenseits dieser allgemeinen Feststellungen hat die Einschätzung der Antragsgegnerin, es liege insofern ein hartes Tabu vor, aber insbesondere unter Berücksichtigung der – ihr bekannten – konkreten Einzelfallumstände hier keine tragfähige Grundlage. Denn die Landschaftsbehörde selbst hat im Aufstellungsverfahren konkret auf bestehende Befreiungsmöglichkeiten für diesen Schutzgebietstyp hingewiesen, ohne dass die Antragsgegnerin dem Rechnung getragen hätte. Sie hat angesichts dessen zwar bereits im Aufstellungsverfahren positiv (an)erkannt, dass nicht alle diesem Landschaftsschutztyp zugehörigen Flächen tatsächlich für die Nutzung der Windenergie ungeeignet sind. So hat sie in ihrer Schlussabwägung z. B. festgehalten, dass im Bereich der Vorrangzone 3 ein ca. 1 ha großes Maisfeld existiere, das dieser Schutzgutbeschreibung nicht entspricht. Gleichwohl hat sie dies nicht zum Anlass genommen, ihre Planung insoweit zu überprüfen. Sie hat lediglich in die Planbegründung die Formulierung aufgenommen, dass dieser Schutztyp “in der Regel” der Ausweisung einer Vorrangzone entgegensteht. Begründet wird dies mit dem – in der Sache zutreffenden – Hinweis darauf, dass sonst dieses Kriterium nicht als hart gewertet werden könne. Dies ist indes eine Verkennung des Prinzips selbst – aus dieser richtigen Erkenntnis hätte die Antragsgegnerin bzw. das von ihr beauftragte Planungsbüro vielmehr den Schluss ziehen müssen, dass sich die Planung auf dieses vermeintlich harte Tabukriterium jedenfalls so nicht stützen konnte. In diesem Zusammenhang führt die Antragsgegnerin dann im Übrigen selbst aus, dass in Genehmigungsverfahren eine Ausnahme wohlwollend zu prüfen wäre. Auch einen solchen Maßstab könnte man bei einem zutreffend gewählten harten Tabukriterium nicht anlegen.

Noch deutlicher wird dies in der Abwägung zu weiteren von Einwendern im Rahmen der Offenlage konkret angesprochenen Teilflächen. Dort findet sich die ausdrückliche Feststellung hinsichtlich der Anregung, die Vorrangzone 3 so zu überarbeiten, dass die ausgenommenen Bereiche des Landschaftsschutzgebietes einbezogen werden, die allgemeine Aussage: “Diese Anregung wird seitens der Stadt nicht gefolgt. Ob eine Inanspruchnahme der LSG Typ C möglich ist, ist im Rahmen des BImSchG-Verfahrens zu klären” und “maßgeblich von der Einschätzung der ULB des HSK … abhängig.” (S. 4111R der Aufstellungsvorgänge). Handelte es sich bei diesem Gebietstyp tatsächlich um ein hartes Tabukriterium, käme eine solche Klärung in einem nachfolgenden Genehmigungsverfahren schlicht nicht in Betracht. Denn aus Rechtsgründen ist eine Windenergienutzung dort definitionsgemäß – und damit auch und gerade für das BImSchG-Verfahren – ausgeschlossen. Hiermit macht die Antragsgegnerin vielmehr deutlich, dass sie selbst insoweit nicht von einem harten Tabu ausgeht, sondern eine bewusste planerische Entscheidung trifft, diese Gebiete generell für die Windenergie nicht zu öffnen. Dies ist indes die Definition eines allenfalls weichen Tabus oder eines Abwägungsbelangs im Einzelfall.

Dies entspricht im Übrigen auch der Einschätzung der von der Antragsgegnerin – in einem allerdings wie ausgeführt so nicht zutreffenden Verständnis – sonst als verbindlich angesehenen Einschätzung der Unteren Landschaftsbehörde selbst. Insofern setzt sich die Antragsgegnerin also auch zu ihrer eigenen Prämisse in Widerspruch. Im Hinblick auf die Konzentrationszone 3 hat die Landschaftsbehörde ausdrücklich den Hinweis erteilt, “dass das Landschaftsschutzgebiet 2.3.3.5 (redaktionelle Anmerkung: Typ C) des Landschaftsplanes C2. Hochfläche aufgrund seiner tatsächlichen Nutzung (teilweise AK) durchaus im Einzelfall für die Windenergienutzung in Anspruch genommen werden kann. Es bestehen keine Bedenken gegen eine Einbeziehung dieses Landschaftsschutzgebietes in die Konzentrationszone, da die seinerzeit mit in die Ausweisung eingeflossenen Entwicklungsaspekte im Rahmen des Genehmigungsverfahrens umgesetzt werden können.” (z. B. S. 2565R der Aufstellungsvorgänge)

Ob die Einstufung als hartes Tabu zumindest in Teilbereichen bei einer offensichtlich fehlenden Befreiungsmöglichkeit tragfähig gewesen wäre, bedarf ausgehend hiervon keiner Entscheidung.

Dabei ist im Hinblick auf potentielle Befreiungen nach der Rechtsprechung insbesondere des erkennenden Gerichts im Einzelfall zudem zu beachten, dass das sich u. a. aus dem EEG ergebende erhebliche öffentliche Interesse am Ausbau der Windenergieleistung diese Entscheidung maßgeblich beeinflussen kann.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom

9. Juni 2017 – 8 B 1264/16 – NWVBl. 2017, 473, 478 = juris Rn. 39 ff. und vom 27. Oktober 2017

– 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris 21, 28.

Die Ergebnisrelevanz dieser Fehleinschätzung ergibt sich vor diesem Hintergrund bereits daraus, dass im Aufstellungsverfahren unwidersprochen vorgetragen wurde, dass eine ebenfalls von den Prozessbevollmächtigten der hiesigen Antragstellerinnen vertretene Einwenderin exakt hier eine Windenergieanlage plant bzw. geplant hat (vgl. z. B. Seite 4110R der Aufstellungsvorgänge). Auch anhand der Übersichtskarten lässt sich nachhalten, dass ein solcher Genehmigungsantrag gestellt worden ist. Hinzu kommt, dass sich bei einer zutreffenden Bewertung des Gebietstyps C, die dann im Rahmen des Planungskonzepts der Antragsgegnerin wie die sonstigen landschaftsschutzrechtlichen Fragen erst auf der Ebene der Einzelfallbetrachtung hätte erfolgen dürfen, möglicherweise für weitere Teile dieser sich auf mehr als 1.500 ha erstreckenden Flächen aufgrund der individuellen Betrachtung landschaftsrechtliche Bedenken ebenfalls hätten zurückgestellt werden können oder müssen. Dies liegt jedenfalls für den Landschaftsplan “C2. Hochebene” – wie aufgezeigt – durchaus nahe. Den vorliegenden Übersichten ist dabei auch zu entnehmen, dass viele dieser Schutzgebiete keine anderen Ausschlusskriterien erfüllen und deshalb selbst nach dem verbleibenden und uneingeschränkt zugrunde gelegten Plankonzept der Antragsgegnerin dann zumindest zu den Potentialflächen zu zählen gewesen wären.

c) Der Ausschluss aller im Stadtgebiet vorhandenen 9 FFH-Gebiete als der Windkraftnutzung von vornherein und ausnahmslos entzogene Tabubereiche wird den Anforderungen an die Bestimmung harter Tabukriterien in der vorliegenden Form ebenfalls nicht gerecht. Zur Einstufung als hartes Tabu bedarf es insofern regelmäßig einer näheren Befassung mit der konkreten Situation. Dabei kommt es darauf an, ob die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG führen kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 – 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 61; OVG Sachs.-?Anh., Urteil vom 21.10.2015 – 2 K 109/13 -, NuR 2016, 491; Nds. OVG, Urteil vom 23. Januar 2014 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, m. w. N.; allgemein auch OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2019 – 2 D 53/17.NE -, BauR 2020, 69 = juris.

Eine solche Untersuchung und Beschreibung der fraglichen FFH-Gebiete fehlt hier. Zwar enthielt die ursprüngliche Anlage 7.1 zum Umweltbericht eine (Kurz-) Beschreibung der Gebiete, ihrer Schutzzwecke und Erhaltungsziele. Eine Untersuchung auf ihre Windkraftsensibilität erfolgte insoweit jedoch nicht. Der Beschreibung ließ und lässt sich auch nicht – jedenfalls nicht durchweg – entnehmen, dass sie für die Windenergienutzung offensichtlich von vornherein und vollständig nicht zur Verfügung stehen könnten. Dies gilt zumindest für die Gebiete 3.8 und 3.9, potentiell (unter Beachtung artenschutzrechtlicher Belange, die nach dem Plankonzept der Antragsgegnerin gerade kein Tabukriterium (nicht mal ein weiches) sein sollen) angesichts ihrer heterogenen Binnenstrukturen mit unterschiedlichen Schutzzwecken aber auch für die Gebiete 3.1, 3.3 und 3.5.

Eine weitergehende Auswirkungsanalyse enthält dann zwar die im Anschluss an die (Vor-)Festlegung der vier letztlich ausgewiesenen Vorrangzonen nach der zweiten Offenlage und dem ersten abschließenden Feststellungsbeschluss vom 14. Juli 2016 Ende September 2016 erstellte und aus dem früheren Anhang 7.1 entwickelte “Betrachtung der Verträglichkeit des Planvorhabens mit NATURA-2000 Gebieten”. Entsprechend dem Untersuchungsauftrag erfolgt aber auch insoweit keine abstrakte Betrachtung, ob sie jeglicher Nutzung von Windenergie in diesen Gebieten entgegenstehen, sondern nur im Hinblick auf die konkret in Rede stehenden und bereits durch den Feststellungsbeschluss vom 14. Juli 2016 festgelegten Vorranggebiete. Ob Ausnahmen in Betracht kommen, wird ebenfalls – folgerichtig – nicht thematisiert.

Dementsprechend enthält die Planbegründung (weiterhin) auch nur den nicht weiter differenzierenden Hinweis, in allen FFH-Gebieten seien Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie aufgeführt, die selten und schützenswert seien und deren Lebensstätten nicht beschädigt werden dürften. Ausnahmetatbestände nach Art. 16 der FFH-Richtlinie lägen nicht vor. Daraus ergibt sich jedenfalls nicht, ob der Schutzzweck jedes FFH-Gebietes tatsächlich windkraftsensible Arten und Lebensraumtypen erfasst (Anhang IV listet etwa zahlreiche Amphibien, Reptilien, Käfer, Libellen, Schmetterlinge oder auch diverse Säugetiere auf, bei denen eine erhöhte Gefährdung durch Windenergieanlagen jedenfalls nicht auf der Hand liegt) und vor allem, ob dies flächendeckend der Fall ist. Ebenso bleibt offen, auf welcher Tatsachengrundlage Ausnahmen pauschal ausgeschlossen werden. Im Übrigen stellt die Planbegründung lediglich fest, dass die “Errichtung von WEA auch hier i.d.R. (Hervorhebung durch den Senat) nicht möglich (ist), ohne gegen naturschutzrechtliche Verbotstatbestände zu verstoßen” und wegen des notwendigen Flächenverbrauchs auch für die Erschließung “mit Verlust von LRT von erheblichen Beeinträchtigungen i. S. v. § 34 BNatSchG ausgegangen werden” müsse. Die Anforderungen an die Begründung eines harten Tabus erfüllt dies so nicht.

d) Darüber hinaus stellt sich die Einstufung aller Naturschutzgebiete in der Stadt C. als harte Tabuzonen in der vorliegenden Form aus letztlich gleichen Gründen als jedenfalls nicht ausreichend dokumentiert bzw. begründet dar. Eine konkrete Betrachtung hat hier nach Aktenlage ebenfalls nicht stattgefunden. Die Planbegründung enthält hierzu keine konkreten Aussagen, entsprechenden Rügen im Aufstellungsverfahren ist die Antragsgegnerin allenfalls in allgemeiner Form entgegengetreten.

Insbesondere hat keine, und schon gar keine konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage i. S. d. § 67 BNatSchG stattgefunden.

Zur Erforderlichkeit einer jedenfalls überschlägigen Einzelbewertung vgl. schon OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 126 ff.

Eine solche ist jedenfalls nicht aktenkundig geworden. Der Umweltbericht enthält lediglich eine Beschreibung aller Naturschutzgebiete im Stadtgebiet, ohne sich mit ihrer Windkraftsensibilität im Einzelnen auseinanderzusetzen oder sie auch nur zu thematisieren. Sie liegt zumindest hinsichtlich einiger Gebiete (z. B. HSK-036, 096, 184, 188, 192, 194201 (tw.)), 202, 203, 206, 237-239 (gar kein spezieller Schutzzweck benannt), 482, 500-503) auch nicht offen zu Tage. Eine konkrete Beteiligung der zuständigen Fachbehörde zur Klärung dieser Fragestellung hat es offenbar nicht gegeben, die Antragsgegnerin bezieht sich in der Schlussabwägung allein auf eine Einschätzung der Landschaftsbehörde (z. B. S. 4105R der Aufstellungsvorgänge), die die einschlägigen Landschaftspläne nur für die speziellen Ausnahmen und Befreiungen vorsehen, die die Pläne über § 67 BNatSchG hinaus eröffnen. Die Beteiligung der Naturschutzbehörde wäre danach zu § 67 BNatSchG in gleicher Weise veranlasst gewesen.

Im Übrigen stellt die Planbegründung auch hier lediglich und so unzureichend fest, dass die “Errichtung von WEA auch hier i.d.R. (Hervorhebung erneut durch den Senat) nicht möglich (ist), ohne gegen naturschutzrechtliche Verbotstatbestände zu verstoßen” und wegen des notwendigen Flächenverbrauchs auch für die Erschließung “mit Verlust von LRT” gerechnet und “von erheblichen Beeinträchtigungen i. S. v. § 34 BNatSchG ausgegangen werden” müsse.

e) Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin unter Bezugnahme auf die Ziele 24 und 25 des einschlägigen Regionalplans für den Regierungsbezirk B. – Teilbereich Kreis T. und I. – als harte Tabukriterien gewerteten regionalplanerisch festgelegten Bereiche zum Schutz der Natur (BSN) gilt das vorstehend zu den FFH- und Naturschutzgebieten Ausgeführte letztlich entsprechend. Auch insoweit fehlt es jedenfalls an einer Überprüfung, ob die Einhaltung dieser Leitlinien ausnahmslos der Errichtung von Windenergieanlagen entgegensteht. Dies gilt auch hier vornehmlich für die Bereiche, die nicht als im Übrigen schutzwürdig im Sinne des Programmsatzes 25 Abs. 1 des Regionalplans ausgewiesen sind und/oder vornehmlich Verbundfunktionen zwischen schützenswerten Biotopstrukturen erfüllen (vgl. Erläuterung S. 82 des Regionalplans). Offen bleiben kann deshalb, ob die Programmsätze 24 und 25 trotz ihrer offenen Formulierungen als verbindliche und abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung angesehen werden können. Danach sind diese von Nutzungen freizuhalten, die mit dem Schutzstatus unvereinbar sind (“Schutzbedürftigkeit angepasste Nutzung”) und “überwiegend” als Naturschutzgebiete auszuweisen bzw. dem Arten- und Biotopschutz Vorrang vor beeinträchtigenden raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen zu gewähren und Nutzungen nach Art und Intensität den jeweiligen standörtlichen Erfordernissen zur Erhaltung und Entwicklung dieser Biotope anzupassen. Eine ausnahmslose Unzulässigkeit der Errichtung von Windenergieanlagen ist damit indes ebenfalls nicht verbunden.

Vgl. zu einer inhaltlich weitgehend identischen Formulierung im Regionalplan für den Regierungsbezirk E. – Teilabschnitt Q. -I1. -, OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 117.

f) Eine konkrete Betrachtung der Biotope hat im Planungsverfahren aktenkundig ebenfalls nicht stattgefunden. Insoweit spricht nach Auffassung des Senats aber einiges dafür, dass eine solche angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier auch konkret anhand der Übersichtskarten nachvollziehbar ist, jedenfalls im Hinblick auf diese Biotopflächen selbst entbehrlich war.

Vgl. dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 124.

g) Die vorstehenden Mängel auf der ersten Stufe des Planungsprozesses sind nicht deshalb unbeachtlich, weil sich am Ende der Betrachtungen zu den harten Tabus der Satz findet: “Sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass sich nach heutigem Kenntnisstand definierte “harte” Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind, so sind diese nach dem Planungswillen des Rates der Stadt C. in gleicher Weise als “weiche” Tabukriterien gewollt.” (Planbegründung S. 21, ähnlich die Formulierung auf S. 14)

Vgl. zu einer bis hin zum fehlerhaften Satzbau identischen, nur bezüglich des Stadtnamens abweichenden Formulierung im Erläuterungsbericht eines Flächennutzungsplanes einer Nachbarkommune bereits OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 172 ff.

aa) Die Antragsgegnerin kann sich in diesem Kontext zunächst nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, wonach – um der planenden Gemeinde nichts Unmögliches abzuverlangen – nichts dagegen spricht, den Schwierigkeiten bei der juristisch zutreffenden Verortung von Planungsleitlinien als harte oder weiche Tabukriterien diese im Zweifel als weiche zu behandeln und erst in der zweiten Planungsphase abwägend zu berücksichtigen. Ein Abwägungsfehler resultiert daraus regelmäßig nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012

– 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14 unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2/09 -; OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 172 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 471 f.; dies betonend auch Gatz, Windenergieanlagen, 82 f., 682; ders. jM 2015, 465, 467.

Denn diesen bereits 2012 aufgezeigten Weg ist die Antragsgegnerin gerade nicht gegangen, sondern hat sich vielmehr “im Zweifel” dafür entschieden, diese Kriterien als grundsätzlich der Abwägung entzogen zu bewerten, also auf der höheren, ihrem Einflussbereich a priori nicht zugänglichen Ebene zu belassen. Dies ist letztlich das Gegenteil der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffneten Möglichkeit. Mit dieser dürfte es allenfalls vereinbar, wenn auch angesichts der aufgezeigten Alternative nicht zwingend, sein, eine echte Wahlfeststellung zu treffen, d. h. die Planung tatsächlich parallel bzw. doppelt unter der Prämisse harter oder weicher Kriterien vollständig durchzuführen.

Dagegen aber wohl Gatz, DVBl. 2017, 461, 462 (“Soweit es um die Trennung von harten und weichen Tabukriterien geht, ist die Anwendung der “Ausschlussmethode” alternativlos.”).

Dies lässt sich hier indes – wie im Folgenden näher auszuführen sein wird – nicht feststellen.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die entscheidende Trennlinie im Planungsprozess entgegen der insoweit “suboptimalen” (so Gatz, DVBl. 2017, 461) Begriffsbildung nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien verläuft, sondern zwischen harten Kriterien einerseits und solchen, die im Rahmen der Abwägung die Auswahl der Potentialflächen steuert, d. h. auf der 2. und 3. Stufe angesiedelt sind.

Näher Gatz, jM 465, 468, und DVBl. 2017, 461 f.

bb) Mit den vorzitierten Passagen wird – jedenfalls unter Zugrundelegung der Planbegründung – die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Planungsprozess grundlegend steuernde Trennung zwischen harten und weichen Tabukriterien, zu der sich die Antragsgegnerin an sich bekannt hatte, vollständig aufgegeben bzw. allenfalls floskelhaft übernommen. Zudem zeigt sich bereits in der Formulierung, dass sich die Antragsgegnerin dabei den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien nicht bewusst gemacht und nicht dokumentiert hat, warum sie diese hilfsweise gleichsetzt.

Vgl. zu der bereits angesprochenen identischen Vorgehensweise einer Nachbarkommune erneut OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 172 ff.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 – 4 BN 20.14 -, BRS 83 Nr. 158 = juris Rn. 7.

Ebenso wenig ist zu erkennen, aus welchen rechtfertigenden Gründen die Antragsgegnerin diese Kriterien (wenigstens) zu den weichen Ausschlussmerkmalen gezählt hat.

cc) Unabhängig davon zeigt sich auch im weiteren Planungsverfahren eindeutig, dass die Antragsgegnerin diese “salvatorische Klausel” tatsächlich nur als solche verstanden hat und im weiteren Vorgehen die harten Tabukriterien nicht tatsächlich hilfsweise als weiche in ihre Überlegungen eingestellt hat. Von ihnen ist unter Nr. 5 der Planbegründung – d. h. im Rahmen der Ausführungen zu den weichen Ausschlussmerkmalen, ihrer Herleitung und Rechtfertigung – nicht mehr die Rede, eigenständige Ausschlusskriterien werden nicht formuliert. Bei der abwägenden Schlussbetrachtung auf der vierten Stufe, ob die Planung tatsächlich der Nutzung von Windenergie substantiell Raum verschafft, werden alle zuvor definierten harten Tabukriterien ausschließlich als solche betrachtet, indem allein ein Vergleich der Außenbereichsfläche nach Abzug der harten Tabukriterien und der letztendlich ausgewiesenen Vorrangzonen als besonders geeignetes Kriterium hervorgehoben wird, ohne zumindest hilfsweise zu untersuchen, wie sich dieses Verhältnis darstellte, wären die harten Tabukriterien – ganz oder teilweise – als weiche zu betrachten. Im Gegenteil findet sich zur Rechtfertigung der errechneten Prozentzahl, die offenbar auch die Antragsgegnerin nicht als hinreichend eindeutig auf einen substantiellen Raum für die Nutzung der Windenergie hinweisend bewertet hat, die Überlegung, man hätte auch weitere Bereiche den harten Tabuflächen zuordnen können. Dass auch umgekehrt möglicherweise harte Kriterien tatsächlich als weiche betrachtet werden könnten bzw. müssten, wird dagegen an dieser Stelle nicht einmal in Erwägung gezogen. Im Übrigen erfolgte beim Flächenvergleich nur noch eine ergänzende Überlegung, welchen Anteil die ausgewiesenen Vorrangflächen an der Fläche des Stadtgebiets insgesamt haben. Dies ist indes anerkanntermaßen gerade kein aussagekräftiges Kriterium und hat auch nichts mit der behaupteten Hilfsbetrachtung zu tun.

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016

– 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE -, juris Rn. 66, und vom 22. September 2015

– 10 D 82/13.NE -, ZNER 2015, 475 = juris Rn. 85; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 55; Gatz, DVBl. 2017, 461, 468 m. w. N.; ders. Windenergieanlagen, Rn. 98.

dd) Die vorstehend ausgeführten Fehler bei der Behandlung vermeintlich harter Tabukriterien sind gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB beachtlich.

Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Ein Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist. Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16, m. w. N.

Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausdrücklich klargestellt, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang nicht erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte (ebd. Rn. 17).

Danach ist hier von einem beachtlichen Abwägungsfehler auszugehen. Dass die Antragsgegnerin die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen fehlerhaft und die Hilfsbetrachtung tatsächlich nicht vorgenommen hat, ist – wie gezeigt – objektiv unter Auswertung der Aufstellungsvorgänge feststellbar. Diese Fehler sind auf das Abwägungsergebnis offensichtlich von Einfluss gewesen, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin mehr, andere oder größer oder anders zugeschnittene Vorrangflächen für die Windenergienutzung dargestellt hätte, wenn sie sich die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im erforderlichen Umfang vor Augen geführt hätte.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 474.

Namentlich lässt sich eine Unbeachtlichkeit nicht (schon) deshalb annehmen, weil im Ergebnis alles so planbar gewesen wäre, und auf der 4. Stufe der Planung der Antragsgegnerin kein Fehler zu attestieren ist – was hier zumindest fraglich erscheint – oder gar, weil sich die Antragsgegnerin von vornherein einer anderen Bewertung verschließen würde bzw. verschlossen hätte.

So schon OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 213 f.; vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 – 1 N 676/12 -, juris Rn. 109.

2. Unabhängig davon sind der Antragsgegnerin auch bei Auswahl und Anwendung der (genuin) weichen Tabukriterien Abwägungsfehler unterlaufen. Zwar hat sie – anders als bei harten Tabukriterien – hier einen Bewertungsspielraum. Dessen Umfang ist aber mit dem abschließenden Abwägungsparameter dergestalt rückgekoppelt, dass je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, desto mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist. Angesichts der Größe der dargestellten Vorrangflächen ist der Spielraum hier schon mit Blick auf das Ergebnis der Planung insgesamt relativ klein; der nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts als jedenfalls “auf der sicheren Seite liegend” anzusehende Anteil von 10 % der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Flächen wird selbst unter Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin insoweit herangezogenen Kriterien mit 7,3 % bereits um mehr als 25 % unterschritten.

Vgl. zu einem Flächenanteil von 7,9 % als “kritisch” OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 182 ff.

Selbst wenn sich die Planung insoweit noch im Rahmen des Vertretbaren bewegen sollte, entbände dieser Befund die Antragsgegnerin aber jedenfalls nicht von ihrer allgemeinen planungsrechtlichen Pflicht einer stimmigen und nachvollziehbaren Maßstabsbildung.

a) Insofern begegnet die Bestimmung des Vorsorgeabstandes zu “bewohnten Innenbereichen” in der vorliegenden Form durchgreifenden Bedenken, weil er sich so städtebaulich nicht rechtfertigen lässt. Zwar bleibt es einem Plangeber grundsätzlich unbenommen, sich in diesem Kontext für ein vorsorgendes Konzept zu entscheiden. Dieses muss er indes sowohl hinsichtlich des “Ob” als auch des “Wie” begründen und hat sich dabei – wie bei jeder planerischen Entscheidung – an städtebaulichen Belangen i. S. d. § 1 Abs. 6 BauGB zu orientieren, muss also insbesondere grundlegende Strukturen des Städtebaurechts beachten. Diese Anforderungen erfüllt das Vorsorgekonzept der Antragsgegnerin in der vorliegenden Form allerdings nicht. Denn sie hat sich – bewusst – über grundlegende Differenzierungen des Städtebaurechts, nämlich die Gebietstypisierungen der Baunutzungsverordnung, hinweggesetzt und diesen (auch) bewohnten Bereichen einen einheitlichen Immissionsschutzanspruch zugeordnet, obwohl die grundsätzlich verbindliche,

vgl. nur BVerwG, Urteil vom 29. November 2012 – 4 C 8.11 -, BRS 79 Nr. 82; OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2019 – 2 A 2584/14 -, juris Rn. 83 ff.,

TA Lärm hier Unterschiede von 5 dB(A) (WA zu MI und MD) oder sogar 10 dB(A) (WR zu MI/MD) vorsieht. Zugleich führt der angesetzte Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebiets für die sonstigen bewohnten Gebiete zu einer Über- oder Untersicherung im Hinblick auf die geschützten immissionsschutzrechtlichen Belange. Führt man sich vor Augen, dass eine Verdoppelung der Immissionen (nur) zu einer Erhöhung der Immissionen von 3 dB(A) führt, sind diese – bindenden – Vorgaben realiter mit einer tatsächlich deutlich unterschiedlichen Geräuschkulisse verbunden, die planerisch jedenfalls nicht mit der alleinigen Erwägung von Zufälligkeiten oder Abgrenzungsschwierigkeiten eingeebnet werden kann, wie es die Antragsgegnerin der Sache nach getan hat. Zudem mag dies zwar für die Abgrenzung von reinen und allgemeinen Wohngebieten gelten, so dass eine planerische Gleichbehandlung – auch angesichts des weitgehend identischen Nutzungszweckes dieser Gebietstypen – vertretbar ist. Eine vergleichbare Ausgangskonstellation besteht indes nicht, jedenfalls nicht regelmäßig, für den Übergang zum Mischgebiet, das nicht mehr einen überwiegenden Wohnzweck verfolgt und sich wegen der geforderten gleichmäßigen gewerblichen Nutzungen äußerlich auch erkennbar von Wohngebieten abhebt. Die ohne weitere Untersuchungen postulierte Unmöglichkeit ist deshalb so nicht nachvollziehbar. Bezeichnenderweise enthält die Kartenübersicht über die harten Tabukriterien eine (insoweit allerdings überflüssige) Differenzierung zwischen reinen und allgemeinen Wohngebieten sowie “Mischbaugebieten”. Warum dies für die Vorsorgekriterien nicht fruchtbar gemacht werden konnte, erschließt sich nicht. Soweit die Antragsgegnerin ergänzend auf Entwicklungen hingewiesen hat, die mit dem Verlust landwirtschaftlicher Hofstellen einhergehen, fehlt es auch insoweit an jeglicher konkretisierender Betrachtung. Unabhängig davon geht der Senat davon aus, dass es im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auch zahlreiche beplante Gebiete geben dürfte, für die sich die angeführten Schwierigkeiten der richtigen bauplanungsrechtlichen Zuordnung nicht stellen dürften. Gleichfalls unterstellt der Senat, dass der Ausweisung der jeweiligen Gebiete städtebauliche Erwägungen und nicht Zufälligkeiten zugrundeliegen, an denen sich der Flächennutzungsplan zwanglos orientieren könnte.

Lediglich ergänzend weist der Senat auf Folgendes hin: Dass der Landesentwicklungsplan nach dem Grundsatz 10.2-3 nunmehr gleichfalls Vorsorgeabstände in einem noch deutlich größeren Umfang vorsieht, ändert an dieser Feststellung nichts. Der Senat vermag schon nicht zu erkennen, dass dem eine städtebauliche oder raumordnerische Konzeption zugrunde läge. Der landesplanerische Grundsatz beruht erklärtermaßen allein auf dem Aspekt der Sicherung einer “Akzeptanz in der Bevölkerung”, die jedoch schon wegen ihrer Unschärfe und fehlenden Greifbarkeit als solche weder ein raumordnerischer (vgl. § 2 ROG) noch ein bauleitplanerisch tauglicher oder handhabbarer Belang (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB) ist. Im Übrigen lässt sich den Unterlagen zur Änderung des Landesentwicklungsplans nicht entnehmen, warum diese “Akzeptanz” gerade einen Abstand von 1.500 m erfordern sollte – eine etwa empirisch fundierte Herleitung oder eine sonstige Begründung fehlt. Letztlich steht hinter dieser Zahl offenbar nur ein politischer Wille, der indes keine sachgerechte Abwägung der nach Bundesrecht zu berücksichtigenden Belange ersetzt. Demgemäß hat der Landesplaner die Berücksichtigung des aufgestellten – ohnehin in seiner Verbindlichkeit gegenüber Zielen der Landesplanung erheblich herabgesetzten (vgl. § 3 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 ROG) – Grundsatzes auch gleich unter eine Mehrzahl von Vorbehalten (etwa konkrete örtliche Verhältnisse, substantieller Raum) gestellt; insgesamt dürfte sich eine Relevanz für die Flächennutzungsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dadurch kaum je einstellen können.

Unabhängig davon unterscheidet der Landesplaner aber – anders als die Antragsgegnerin – mit dem Grundsatz 10.2-3 zwischen Wohngebieten einerseits und Dorf- und Mischgebieten andererseits. Die Abstandsempfehlung soll ausdrücklich nur bezüglich reiner und allgemeiner Wohngebiete Berücksichtigung finden. Auch das zeigt, dass der Ansatz der Antragsgegnerin insofern zu weit greift.

Hinzu kommt, dass auch der weitere pauschale Zuschlag von 150 m um jedwede (Wohn-)Bebauung weitere Bedenken aufwirft. Nach der Planbegründung erfüllt dieser “Zuschlag” einen doppelten Zweck, zum einen den einer zusätzlichen Vorsorge, zum anderen dient er zumindest auch der Sicherung der künftigen Siedlungsentwicklung. Dabei haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht, dass die Siedlungsentwicklung nicht überall ein rechtfertigender Belang gewesen ist. Genaueres ist den Planunterlagen hierzu indes nicht zu entnehmen. In Rechtsprechung und Literatur ist insoweit aber anerkannt, dass ein solches Freihalteinteresse allenfalls dann als weiches Tabukriterium in Betracht kommt, wenn eine entsprechende Siedlungsentwicklung konkret absehbar – also ihrerseits geplant oder zumindest projektiert – ist.

Gatz, DVBl. 2017, 461, 465; ders., Windenergieanlagen, Rn. 78, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 – 4 CN 5.01 -, NVwZ 2002, 1114, 1116; OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 – 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101; vgl. auch Urteil vom 6. März 2018 – 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 228 ff.

Gemessen hieran ist das Vorgehen der Antragsgegnerin schon deshalb unzulässig, weil sich nicht feststellen lässt, ob und wo der Zuschlag pauschal und gerade ohne Berücksichtigung der konkreten Einzelfallumstände erfolgt ist.

Soweit der Zuschlag danach jedenfalls zumindest in Teilen nur ergänzend mit einem Vorsorgeaspekt begründet wird, hätte es zumindest einer – hier fehlenden – Begründung dafür bedurft, warum ein solcher Zusatzschutz nur der Bestandsbebauung, nicht aber etwa der zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses konkret planungsrechtlich gesicherten Siedlungserweiterungen – ein solcher Aspekt soll ja in Teilen eine Rolle gespielt haben – oder auch später Zuziehenden gewährt wird.

Besonders problematisch ist dieser pauschale Vorsorgeabstand dort, wo er dazu führt, dass konkrete Nutzungen “weggeplant” werden – teilweise auch in durch die 40. und 68. Änderung bereits geschaffenen Vorrangzonen. Dies gilt insbesondere für die Vorrangzone im Bereich S. , die im westlichen Bereich deutlich reduziert wird, so dass gleich mehrere bestehende Anlagen unter Aufgabe bisheriger ausdrücklicher planerischer Festlegungen auf den Bestand gesetzt werden.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 19. Juni 2019 – 12 KN 64/17 -, BauR 2019, 1729, 1732 f.

Hier wäre eine konkrete Prüfung zumindest angesichts von entsprechenden Einwänden in der Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich gewesen, ob in solchen nur potentiellen Konfliktfällen ein weitergehender Schutz trotz der bestehenden (Genehmigungs-) Situation angemessen ist und/oder eine Siedlungsausweitung hinreichend realistisch erscheint, zumal sie regelmäßig von planerischen Entscheidungen der Antragsgegnerin abhängen dürfte. Die insoweit in die Planbegründung aufgenommene Aussage, der als gewichtig gewertete Eingriff sei “wegen der Ziele der vorliegenden Flächennutzungsplanung” hinnehmbar (Seite 72) bzw. “der Vorsorgeaspekt werde höher bewertet, als das Interesse der Anlagenbetreiber, ihre Anlagen Standorte planerisch abzusichern” (Seite 25), lässt jedenfalls eine konkrete Berücksichtigung des Umstandes vermissen, dass eine Vielzahl der betroffenen Anlagen durch den bisherigen Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin – dessen Darstellungen sie im Übrigen sogar als hartes Tabu verstanden wissen will – eine planerische Absicherung hatte, die nun entzogen wird. Anders als er die Begründung suggeriert, geht es hier nämlich nicht darum, Windenergieanlagen eine (zusätzliche) planerische Absicherung nachträglich zu gewähren, sondern sie zu behalten. Dass die Antragsgegnerin dies angemessen berücksichtigt hätte, ist nicht zu erkennen. In diesem Zusammenhang geht es auch nicht darum, dass sie gezwungen gewesen sein könnte, an früheren Planungsvorstellungen festhalten zu müssen und bestimmte Vorrangzonen in jedem Fall beizubehalten, sondern allein darum, dass nur hinreichend gewichtige Belange, zu denen eine möglicherweise nur virtuelle Konfliktvorsorge jedenfalls nicht zwingend zählt, geeignet sind, eine solche “Wegplanung” zu begründen. Das ist hier nicht beachtet worden.

Insofern liegt auch die Annahme fern, ein anderes Verständnis begründe einen Verstoß gegen die Planungshoheit der Antragsgegnerin. Denn diese Planungshoheit hatte sie gerade durch die Darstellungen ihres bisherigen Flächennutzungsplans verwirklicht. Im Übrigen liegt auf der Hand, dass die Berücksichtigungspflicht vorhandener Bebauung keinen unzulässigen Eingriff in die Planungshoheit darstellt, sondern ein in ihrem Rahmen selbstverständlich und maßgeblich zu berücksichtigender Planungsbelang ist.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 19. Juni 2019 – 12 KN 64/17 -, BauR 2019, 1729, 1732 f.

Lediglich klarstellend weist der Senat darauf hin, dass eine Handhabung eines weichen Tabukriteriums nicht eine Einheitlichkeit unter Ausblendung der realen Ausgangsumstände und der mit ihnen verbundenen städtebaulichen Belange verlangt, so dass jedenfalls im Ansatz nichts dagegen spricht, hier in begründeten Fällen zu einer differenzierenden Behandlung zu gelangen.

Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Planung auch deshalb an einem Abwägungsmangel leidet, weil der einheitliche Vorsorgeabstand tatsächlich augenscheinlich nicht eingehalten wurde. Denn nach den von der Antragsgegnerin nicht in Zweifel gezogenen Darstellungen der Antragstellerinnen liegt eine in der Vorrangzone 1 genehmigte Windenergieanlage weniger als 950 m vom nächstgelegenen Wohnhaus entfernt. Ob dies allein durch auf dem üblichen Maßstab von Flächennutzungsplandarstellungen beruhende Unschärfen erklärbar ist, erscheint allerdings ebenso wenig zweifelsfrei wie die Antwort auf die Frage, ob eine solche Erklärung nicht das Abstandskonzept des Flächennutzungsplanes selbst grundsätzlich problematisch erscheinen ließe. Denn dies bedeutete etwa hinsichtlich der 40 m-Vorsorgeschutzzone zur Streubebauung im Außenbereich Abweichungen von immerhin 75 % in beide Richtungen (40 m könnte dann alles zwischen 10 und 70 m sein).

Der insoweit zu konstatierende Mangel, den die Antragstellerinnen rechtzeitig gerügt haben, ist nach obigen Maßstäben i. S. v. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB beachtlich, weil er offenkundig ist und sich auf das Ergebnis ohne Weiteres ausgewirkt haben kann.

b) Demgegenüber begegnet die Behandlung der Waldflächen durch die Antragsgegnerin auf der Grundlage der Aufstellungsvorgänge entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar hat sie nicht, wie von den Antragstellerinnen angeregt und wie es bei sachgerechter Handhabung auch zulässig, wenn nicht gar vorzugswürdig gewesen wäre,

vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 95 ff., 177,

zwischen intensiv forstwirtschaftlich genutzten Bereichen und eher naturnahen Waldflächen differenziert. Statt dessen hat sie jedoch – was nach den örtlichen Verhältnissen jedenfalls nicht als unvertretbar erscheint – nur die größeren zusammenhängenden Waldflächen als weiches Ausschlusskriterium gewertet und dies zudem ergänzend mit den insoweit schwierigen Erschließungsverhältnissen nachvollziehbar und lebensnah begründet. So heißt es in der Schlussabwägung wörtlich: “Die Stadt C. ist der Auffassung, dass die Deklaration der zusammenhängenden Waldflächen als weiche Tabuzone gerechtfertigt ist. Kleinere, unzusammenhängende können für die Windkraft zur Verfügung stehen. … Darüber hinaus würden durch eine Errichtung von Windkraftanlagen in zusammenhängenden Waldgebieten erhebliche Kollateralschäden entstehen. Die Waldflächen befinden sich überwiegend in den hügeligen bis bergigen Bereichen. Unter der vernunftgebotenen Annahme, dass Windkraftanlagen tendenziell auf den Kuppen errichtet werden, ergeben sich allein durch die Erschließung dieser Standorte erhebliche Sekundärschäden. Die Schwertransporte mit den Flügeln müssen über serpentinenartige Wegeführungen die Kuppen erreichen können. Durch die Länge der Flügel ergeben sich ausladende Schleppkurven, in denen die Bäume entfernt werden müssen. Dies führt dazu, dass Bäume, die bisher geschützt in der Mitte des Waldes gestanden haben sich an Randbereichen befinden. Bei Sturmereignissen können diese Bäume mangels ausreichenden Wurzelwerks dem Wind nicht standhalten. Gleiches gilt für langfristig von Bewaldung freizuhaltende Kabeltrassen. Allein die Wege selbst führen zu großen Eingriffen im Wald. Die Schwertransporte erreichen Gewichte von mehr als 170 t Gesamtgewicht. Die entlang des Berghangs zu erstellenden Wege müssen für diese Gewichte dimensioniert werden. Da die Transporte nur bestimmte Steigungen bewältigen können, fallen die Zuwegungen entsprechend lang aus und zahlreiche Serpentinen sind notwendig. Da der Windkraft auch außerhalb der zusammenhängenden Waldflächen substantiell genug Raum verbleibt, ist ein derart massiver Eingriff in Wälder mit den zu erwartenden Eingriffen in die Fauna und Flora nicht zu vertreten. Daher sollte dieser Punkt der Eingabe zurückgewiesen werden.” (u. a. S. 2611 R/2612 der Aufstellungsvorgänge)

Ob diese tatsächlichen Annahmen im Einzelfall immer zutreffen, ist zwar fraglich (die Planbegründung spricht von “überwiegend”, was alles zwischen 50 und 95 % bedeuten kann), wird und wurde im Aufstellungs- und Antragsverfahren aber weder von den Antragstellerinnen noch im Übrigen in substantiierter Form in Zweifel gezogen. Da zugleich jedenfalls auch keine konkreten Nutzungsinteressen für als weiche Tabukriterien ausgeschlossene Waldgebiete geltend gemacht worden sind, durfte die Antragsgegnerin ein solches Vorgehen für ausreichend erachten.

Nichts anderes ergibt sich aus der von den Antragstellerinnen angesprochenen Formulierung in den Aufstellungsvorgängen, “Die Inanspruchnahme von Wald für Windenergie kann ohne Schädigung der Lebensraumtypen nicht erfolgen. Sie ist somit ausgeschlossen.” (S. 4106 der Aufstellungsvorgänge). Daraus lässt sich jedenfalls deshalb nicht darauf schließen, die Antragsgegnerin habe entgegen ihrer Grundannahme Wald in unzulässiger Weise tatsächlich als hartes Tabukriterium gewertet, weil sich diese – für sich genommen möglicherweise missverständliche – Passage in einer Abwägung findet, die sich mit den von der Antragsgegnerin – wenn auch so zu Unrecht – tatsächlich als hart gewerteten FFH-Gebieten befasst. Ein belastbarer Hinweis darauf, sie habe diesen Ausschluss auch auf Waldflächen außerhalb solcher Gebiete ausgeweitet, findet sich in den Aufstellungsvorgängen auch im Übrigen nicht.

3. Schließlich ist die letztlich erfolgte Auswahl unter den verschiedenen Potentialflächen nicht frei von Abwägungsmängeln.

a) Insbesondere hat es die Antragsgegnerin – auch auf entsprechende, jedenfalls sinngemäß erhobene – Einwände im Aufstellungsverfahren hin im Rahmen der Abwägung unterlassen, die letztlich ausgeschiedenen Flächen (auch) konkret daraufhin zu untersuchen, ob zumindest die Ausweisung von Teilbereichen unter Anwendung ihrer Abwägungskriterien in Betracht kommen könnte.

Dies gilt namentlich für den Suchbereich 3. Dieser ist mit 272 ha größer als drei der vier ausgewiesenen Vorrangzonen und entspricht etwa dem 9fachen der zugrunde gelegten Mindestgröße einer Vorrangzone. Darüber hinaus grenzt er zumindest in Teilen unmittelbar an die ausgewiesene Vorrangzone 1. Warum von dieser Fläche daher von vornherein keine Teilflächen in Betracht zu ziehen waren, erschließt sich letztlich nicht und wird von der Antragsgegnerin auch auf konkrete Einwände im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung hin nicht inhaltlich weiter begründet. Dies liegt angesichts der konstatierten Streuung der einzelnen Teilflächen auch nicht auf der Hand. Im Gegenteil ergeben sich aus den Aufstellungsvorgängen deutliche Bewertungsdifferenzen zwischen den nördlichen und südlichen Bereichen dieses Untersuchungsgebiets. So hält etwa die Landschaftsbehörden wegen der bestehenden Vorbelastung eine Ausweisung von Vorrangzonen im südlichen Bereich des Suchgebietes trotz bestehenden Landschaftsschutzes ausdrücklich für denkbar (vgl. die Stellungnahme vom 17. Dezember 2015, S. 2568 R der Aufstellungsvorgänge). Unabhängig davon wird die “starke Zersplitterung” des Suchraums wiederholt hervorgehoben – warum er gleichwohl als unaufgebbare Einheit betrachtet wird, erschließt sich nicht.

Hinzu kommt, dass das für die Nichtberücksichtigung der südlichen Teilfläche des Suchbereichs 3 weiter angeführte Argument eines wegen einer massiven bandartigen Windparkstruktur umweltrelevanten Belastungseffekts in der vorliegenden Form einen genuin planerischen Belangen so nicht erkennen lässt.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteile vom 21. Januar 2019 – 10 D 23/17.NE -, juris Rn. 125 ff., und vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE -, juris Rn. 225, zu einer geltend gemachten “Umfassungswirkung”.

Soweit die Antragsgegnerin insoweit möglicherweise auf den nordrheinwestfälischen Windenergie-Erlass verweist, der vorschlage, dass bei der Darstellung von Konzentrationszonen beispielsweise auch auf solche Flächen verzichtet werden könne, deren Bebauung mit Windenergieanlagen zu einer Einkreisung von Siedlungsbereichen durch solche Anlagen führen würde, ergibt sich aus ihrem Vortrag nicht, dass dieser Aspekt hier einen vollständigen Verzicht auf den Suchbereich 3 rechtfertigen könnte. Ob und unter welchen Voraussetzungen eine “Einkreisung”, geschweige denn eine nur bandartige Struktur in besonders gelagerten Einzelfällen überhaupt für die Planung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie relevant sein kann, ist in der Rechtsprechung bislang nicht geklärt. Der Rat hätte sich aber jedenfalls im Einzelnen mit der Frage auseinandersetzen müssen, welcher städtebauliche Aspekt durch eine solche Bandstruktur konkret berührt sein kann, nach welchen allgemeinen Kriterien eine entsprechende Bewertung vorzunehmen ist und weshalb sie im konkreten Fall ausschlaggebend sein soll. Da – wie gesagt – jedenfalls die Landschaftsbehörde Bedenken wegen des Landschaftsbildes insoweit gerade nicht erhoben hat und die Bandstruktur in der Örtlichkeit für sich genommen (so sie überhaupt als solche wahrgenommen werden kann) demgemäß jedenfalls nicht offensichtlich auf diesen allein naheliegenden Belang zurückgeführt werden kann, hätte es insoweit einer weiteren Plausibilisierung bedurft. Unabhängig davon erschließt sich aus den vorliegenden Plänen ein solcher Aspekt allerdings auch nicht. Selbst unter Einschluss von Teilen des Suchbereichs 3 verblieben noch größere Freiflächen zwischen den Vorrangzonen 1 und 2 und zu den bisher offenbar weiterhin nicht realisierten Windenergieanlagen in P. .

Unabhängig davon erscheint nach den Aufstellungsvorgängen nur schwer nachvollziehbar, warum der Suchbereich 3 letztlich ausgeschlossen wurde, obwohl er sich im Vergleich zu den Suchbereichen 1 und 4, die im Wesentlichen als Vorrangzonen 1 und 3 ausgewiesen worden sind, nach dem zugrunde gelegten Bewertungsschema letztlich als besser geeignet darstellt. Nach dem Kriterienkatalog des Umweltberichts hat der Suchbereich 3 im Hinblick auf die Auswirkungen auf die Landschaft und die FFH-Gebiete geringere Auswirkungen als der Suchbereich 1, im Übrigen ist die Bewertung identisch. Hinzu kommt, dass nur im Suchbereich 3 die Summationseffekte mit dem Suchbereich 1 berücksichtigt worden sind und in die Bewertung des Einflusses auf Menschen und Bevölkerung als “erheblich” eingeflossen sind, während im Suchbereich 1 die identische Einstufung als “erheblich” schon ohne Berücksichtigung dieses Effekts zustande gekommen ist. Dies lässt nur den Schluss zu, dass dieser Bereich bereits für sich genommen solche erheblichen Auswirkungen hat, während das im Suchbereich 3 bei isolierter Betrachtung noch nicht der Fall gewesen wäre. Eine vergleichbare Feststellung lässt sich für den Suchraum 4 (Vorrangzone 3) treffen.

b) Ebenfalls als jedenfalls in der vorliegenden Form abwägungsfehlerhaft erweist sich die Streichung des Suchbereichs 8, der mit 43 ha die Mindestgröße (weiches Tabu) einer Vorrangzone um gut 40 % übersteigt und in relativer Nähe zum Suchbereich 6 (= Vorrangzone 3) liegt, der bereits heute die größte Dichte an Windenergieanlagen im Stadtgebiet aufweist. Warum die Begründung hier trotz dieser Vorbelastung, die an anderen Stellen – zu Recht – als Argument für die Ausweisung von Suchbereichen tragend herangezogen worden ist, keine signifikanten Vorteile erkennen kann und auch noch von einer “isolierten Splitterfläche” spricht, erschließt sich deshalb nicht. Hinzu kommt, dass auch die Umweltprüfung nur eine allenfalls unterdurchschnittliche Belastungsintensität erkennen kann. Warum gleichwohl die Begründung ein erhebliches artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial anführt, obwohl auch dieses im Umweltbericht nur als “mittel” eingestuft wird (was an anderer Stelle als aus planerischer Sicht als mit einem geringen Konfliktpotenzial gleichbedeutend bezeichnet wird, S. 33 der Planbegründung), ist damit ebenso wenig nachvollziehbar. Worin das “geringe Standortpotenzial” konkret gesehen wird, erschließt sich der kurzen Auseinandersetzung gleichfalls nicht, namentlich ist nicht zu erkennen, dass hier die von der Antragsgegnerin für grundsätzlich ausreichend erachteten 3 Windenergieanlagen nicht errichtet werden könnten. So erscheint als letztlich ausschlaggebendes Kriterium die vergleichsweise geringe Flächengröße, das sich allerdings wiederum in Widerspruch zum angewandten weichen Tabukriterium der Mindestgröße von ca. 30 ha setzt.

4. Vor diesem Hintergrund spricht jedenfalls Überwiegendes dafür, dass der Rat nach den oben dargelegten Grundsätzen aufgrund des Abwägungsergebnisses sein Plankonzept einer erneuten Betrachtung und Bewertung hätte unterziehen müssen, weil er mit seiner Planung der Windenergienutzung nicht substanziell Raum geschaffen hat.

Auch wenn es, wie ausgeführt, in der (höchstrichterlichen) Rechtsprechung an abschließend geklärten Aussagen hinsichtlich der Vergleichsparameter und der zu erreichenden Verhältniszahl fehlt, ist zumindest in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts geklärt, dass grundsätzlich der Anteil der ausgewiesenen Vorrangzonen am nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Gemeindegebiet hierüber am besten Auskunft geben kann. Jedenfalls dann, wenn der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationszonen 10 % der Vergleichsfläche ausmacht, wird regelmäßig davon auszugehen sein, dass der Windenergienutzung substanziell Raum geschaffen wurde. Umgekehrt gilt, dass die Planung umso problematischer erscheint, je weiter sie sich von dieser Marke entfernt.

Vgl. auch Tyczewski, BauR 2014, 934, 947; tendenziell auch Gatz, jM 2015, 465, 468 f.

Dies hat auch die Antragsgegnerin ihrer Planung in erster Linie zugrunde gelegt. Die von ihr insoweit angestellten Erwägungen sind jedoch zumindest abwägungsfehlerhaft, weil der Rat nach vorstehenden Ausführungen von einem so nicht zutreffenden Flächenverhältnis ausgegangen ist. Denn er hat jedenfalls Teile des Außenbereichs – namentlich die Landschaftsschutzgebiete Typ C, die insgesamt eine Fläche von mehr als 1.500 ha ausmachen – zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet. Damit ist die für die Windkraftnutzung potentiell zur Verfügung stehende Gemeindefläche nicht unerheblich höher, als er sie seinem Flächenvergleich zugrunde gelegt hat. Da selbst nach diesen Berechnungen mit einem Anteil von 7,3 % der angesprochene Wert von 10 % durchaus signifikant verfehlt wird (Unterschreitung von mehr als 25 %), führt dies zumindest dazu, dass die tatsächlich allein zugrundezulegende geringere Ausnutzung des Potenzials jedenfalls eine eigenständige Abwägungsentscheidung des Rates erfordert hätte. Unabhängig davon lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen, dass bei einem korrekten Flächenvergleich noch von einem substantiellen Raum gesprochen werden könnte.

Dass sich hieran durch die Vergleichsbetrachtung bezüglich in Betracht kommender, von der Antragsgegnerin aber gerade nicht gewählter harter Tabukriterien (hier: immissionsschutzrechtlich begründeter Mindestabstand) etwas ändern könnte, erscheint schon grundsätzlich fraglich. Für ein solches Vorgehen hat sich die Antragsgegnerin gerade nicht entschieden. Unabhängig davon lässt sich der (sehr knappen) Begründung auf Seite 64 nicht entnehmen, wie die Antragsgegnerin diese Berechnung vorgenommen hat, insbesondere welchen Schutzanspruch sie insoweit zugrunde gelegt hat. Angesichts der betonten Unmöglichkeit einer “sauberen” Gebietsabgrenzung erscheint es zumindest als nicht auf der Hand liegend, dass die Differenzierung der Baunutzungsverordnung und der TA Lärm nach Gebietstypen zugrunde gelegt wurde, wie es für den Ausschluss als rechtlich unmöglich erforderlich wäre. Ebenfalls nicht prüfen lässt sich deshalb, ob die Zuordnung zu den Gebietstypen gegebenenfalls fehlerfrei geschehen ist und ob bei der Bemessung des rechtlich Zumutbaren Nr. 6.7 der TA Lärm die erforderliche Berücksichtigung gefunden hat.

Demgegenüber besitzen die weiteren zum Flächenvergleich herangezogenen Parameter wenig bis keine Aussagekraft. Dies gilt anerkanntermaßen – wie oben ausgeführt – für einen reinen Flächenvergleich zum gesamten Gemeindegebiet, genauso aber für einen Flächenvergleich dergestalt, dass der landesplanerische “Zielwert” von Vorrangflächen für den gesamten Regierungsbezirk B. auf den Flächenanteil des Gemeindegebietes an der Fläche des Regierungsbezirkes heruntergebrochen wird. Er lässt bereits die völlig unterschiedlichen Strukturen und Windkrafteignungen im Regierungsbezirk, der etwa auch Teile des Ballungsraumes des Ruhrgebietes umfasst, außer Acht und legt einen abschließend abgewogenen Zielwert der Landesplanung zu Grunde, der sich so dem Landesentwicklungsplan nicht entnehmen lässt.

Dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE -, BauR 2019, 1418 = juris Rn. 186.

Dass der bloße Vergleich mit den bisher ausgewiesenen Vorrangzonen im vorliegenden Verfahren keine Rolle spielen kann, bedarf letztlich keiner weiteren Begründung. Dagegen spricht schon – ohne Bewertung der konkreten Ausgangslage – die Überlegung, dass mit einem solchen Kriterium gerade die Gemeinde belohnt würde, die den gesetzlichen Auftrag, der Windenergienutzung substantiellen Raum zu geben, bis dato am wenigsten erfüllt hat.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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