EuGH Rechtssache C‑656/20 P

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)

24. März 2022(*)

„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Begriff der Beihilfe – Öffentlicher Personenverkehr – Ausgleich für Kosten, die mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbunden sind – Übertragung von Finanzmitteln zwischen öffentlichen Verwaltungen – Pflicht der kommunalen Aufgabenträger im Beförderungswesen, ermäßigte Tarife für Studenten und Auszubildende vorzusehen – Kein Vorteil, der einem Unternehmen vom Staat gewährt wird – Anmeldepflicht“

In der Rechtssache C‑656/20 P

betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 4. Dezember 2020,

Hermann Albers e. K. mit Sitz in Neubörger (Deutschland), vertreten durch Rechtsanwalt S. Roling,

Rechtsmittelführer,

andere Parteien des Verfahrens:

Europäische Kommission, vertreten durch F. Tomat und K. Blanck als Bevollmächtigte,

Beklagte im ersten Rechtszug,

Bundesrepublik Deutschland,

Land Niedersachsen (Deutschland), vertreten durch die Rechtsanwältinnen S. Barth und H. Gading,

Streithelfer im ersten Rechtszug,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten der Ersten Kammer A. Arabadjiev (Berichterstatter) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Siebten Kammer sowie der Richter T. von Danwitz und A. Kumin,

Generalanwalt: A. Rantos,

Kanzler: A. Calot Escobar,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1 Mit seinem Rechtsmittel beantragt Hermann Albers e. K. die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 5. Oktober 2020, Hermann Albers/Kommission (T‑597/18, nicht veröffentlicht, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2020:467), mit dem es seine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2018) 4385 final der Kommission vom 12. Juli 2018, keine Einwände gegen die vom Land Niedersachsen gemäß § 7a des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetzes erlassene Maßnahme zu erheben (Sache SA.46697 [2017/NN]) (ABl. 2018, C 292, S. 1, im Folgenden: streitiger Beschluss), abgewiesen hat.

Rechtlicher Rahmen

2 Im 35. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. 2007, L 315, S. 1) heißt es:

„Die von den zuständigen Behörden in Übereinstimmung mit dieser Verordnung gewährten Ausgleichsleistungen können daher von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel [108] Absatz 3 [AEUV] ausgenommen werden.“

3 Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung sieht vor, dass es Zweck dieser Verordnung ist, „festzulegen, wie die zuständigen Behörden unter Einhaltung des [Unions]rechts im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs tätig werden können, um die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu gewährleisten, die unter anderem zahlreicher, sicherer, höherwertig oder preisgünstiger sind als diejenigen, die das freie Spiel des Marktes ermöglicht hätte“.

4 Art. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 bestimmt:

„(1) Gewährt eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, so erfolgt dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags.

(2) Abweichend von Absatz 1 können gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Die zuständige Behörde gewährt den Betreibern eines öffentlichen Dienstes gemäß den in den Artikeln 4 und 6 und im Anhang festgelegten Grundsätzen eine Ausgleichsleistung für die – positiven oder negativen – finanziellen Auswirkungen auf die Kosten und Einnahmen, die auf die Erfüllung der in den allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen zurückzuführen sind; dabei vermeidet sie eine übermäßige Ausgleichsleistung. Dies gilt ungeachtet des Rechts der zuständigen Behörden, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen in öffentliche Dienstleistungsaufträge aufzunehmen.

(3) Unbeschadet der Artikel [93, 106, 107 und 108 AEUV] können die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen. Diese allgemeinen Vorschriften sind nach Artikel [108 AEUV] mitzuteilen. Jede Mitteilung enthält vollständige Informationen über die Maßnahme, insbesondere Einzelheiten zur Berechnungsmethode.“

5 In Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1370/2007 heißt es:

„Eine gemäß dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste oder für die Einhaltung von in allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen muss mit dem [Binnenmarkt] vereinbar sein. Diese Ausgleichsleistungen sind von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags befreit.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitiger Beschluss

6 Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 2 bis 10 und 25 bis 28 des angefochtenen Urteils geschildert und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammenfassen.

7 In Deutschland nimmt § 8 Abs. 4 Satz 3 des Personenbeförderungsgesetzes (im Folgenden: PBefG) finanzielle Ausgleichsleistungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a PBefG in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung aus.

8 § 45a PBefG räumt den Unternehmen einen unmittelbaren Ausgleichsanspruch gegenüber dem Land ein, auf dessen Gebiet die Beförderung durchgeführt wird.

9 In Anwendung von § 64a PBefG, der die Länder ermächtigt, § 45a PBefG durch ihre eigenen Vorschriften zu ersetzen, hat das Land Niedersachsen den am 1. Januar 2017 in Kraft getretenen § 7a des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetzes (im Folgenden: NNVG) erlassen. Danach obliegt den kommunalen Aufgabenträgern im Beförderungswesen (im Folgenden: kommunale Aufgabenträger) die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung für Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr zusammen mit der Verpflichtung, den Tarif von Zeitfahrausweisen im straßengebundenen Ausbildungsverkehr um mindestens 25 % gegenüber normalen Zeitfahrausweisen mit vergleichbarer Gültigkeit zu ermäßigen. Die kommunalen Aufgabenträger müssen den Verkehrsunternehmen angemessene Ausgleichsleistungen auf der Basis der ihnen vom Land gezahlten Finanzhilfen zukommen lassen.

10 Am 28. September 2016 wurde bei der Kommission eine erste Beschwerde gegen die vom Entwurf von § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme eingereicht. Am 21. Oktober 2016 reichte Hermann Albers, ein privates Transportunternehmen, das seine Tätigkeiten in Niedersachsen ausübt, bei der Kommission eine zweite Beschwerde gegen diese Maßnahme ein.

11 Am 12. Juli 2018 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, in dem sie zu dem Ergebnis gelangte, dass keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV vorliege.

12 In diesem Beschluss stellte die Kommission fest, dass nach § 7a Abs. 1 NNVG den kommunalen Aufgabenträgern die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung für Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs obliege. Gemäß § 7a Abs. 2 NNVG müssten die niedersächsischen Behörden den kommunalen Aufgabenträgern als Gegenleistung für ihre Verpflichtung, u. a. eine Ermäßigung von 25 % für Fahrten im Ausbildungsverkehr sicherzustellen, eine jährliche Finanzhilfe gewähren, die diese anschließend den im öffentlichen Personennahverkehr tätigen Unternehmen des Landes zukommen ließen.

13 Hierbei vertrat die Kommission die Auffassung, dass § 7a NNVG durch die Ersetzung von § 45a PBefG zu einer Übertragung von Finanzmitteln zwischen den Behörden des Landes Niedersachsen und den kommunalen Aufgabenträgern geführt habe, ohne dass diese Mittel jedoch die staatliche Sphäre verlassen hätten. Die Tatsache, dass nach § 7a NNVG nunmehr die kommunalen Aufgabenträger für die Gewährung finanzieller Ausgleichszahlungen an die Endbegünstigten zuständig seien, wohingegen vor Inkrafttreten der Bestimmung nur das Land einen solchen Ausgleich habe gewähren können, erlaube nicht, eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV festzustellen.

Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

14 Mit Klageschrift, die am 1. Oktober 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob Hermann Albers Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.

15 Mit Beschluss vom 23. Mai 2019 ließ das Gericht das Land Niedersachsen (Deutschland) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zu.

16 Zur Stützung seiner Klage machte Hermann Albers im Wesentlichen zwei Klagegründe geltend. Mit dem ersten machte er geltend, dass mit dem streitigen Beschluss gegen Art. 107 AEUV verstoßen worden sei, da die Einstufung als staatliche Beihilfe ausgeschlossen worden sei. Mit dem zweiten machte er geltend, dass der streitige Beschluss gegen Art. 108 AEUV verstoße, da darin nicht anerkannt werde, dass die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet gewesen sei, die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme anzumelden.

17 Die Klage von Hermann Albers wurde vom Gericht mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen.

Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

18 Mit seinem Rechtsmittel beantragt Hermann Albers,

– die Nrn. 1 und 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben;

– den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären;

– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

19 Die Kommission beantragt,

– das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen;

– hilfsweise, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen;

– Hermann Albers die Kosten aufzuerlegen.

20 Das Land Niedersachsen beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und Hermann Albers die Kosten aufzuerlegen.

Zum Rechtsmittel

21 Zur Stützung seines Rechtsmittels macht Hermann Albers zwei Rechtsmittelgründe geltend. Erstens habe das Gericht dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass es entschieden habe, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 AEUV darstelle. Zweitens habe das Gericht dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass es entschieden habe, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme nicht bei der Kommission gemäß Art. 108 AEUV habe angemeldet werden müssen.

Zur Entscheidung des Gerichts, über die Klage in der Sache zu entscheiden, ohne über ihre Zulässigkeit zu befinden

22 In ihrer Rechtsmittelbeantwortung hebt die Kommission eingangs hervor, dass die Rechtsmittelgründe wegen der bereits im ersten Rechtszug festgestellten fehlenden Klagebefugnis von Hermann Albers unzulässig seien. Dieses Unternehmen, das nicht Adressat des streitigen Beschlusses sei, habe nicht dargetan, von diesem dadurch individuell betroffen zu sein, dass seine Marktstellung durch die Maßnahme, die Gegenstand dieses Beschlusses sei, spürbar beeinträchtigt werde. Infolgedessen fordert die Kommission den Gerichtshof auf, von Amts wegen zu prüfen, ob die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV erfüllt sind.

23 Die Kommission wiederholt somit das Vorbringen, das sie im ersten Rechtszug vorgetragen hat und mit dem sie, ohne formell eine Einrede der Unzulässigkeit nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts zu erheben, geltend gemacht hat, dass die Klage von Hermann Albers unzulässig sei, weil dieser nicht klagebefugt sei. Mit diesem Vorbringen der Kommission soll also nicht die Zulässigkeit des Rechtsmittels in Frage gestellt werden, sondern die Entscheidung des Gerichts gerügt werden, die Klage in der Sache abzuweisen, ohne über die Unzulässigkeitsgründe zu entscheiden, die sie geltend gemacht hat. Allerdings hat die Kommission kein Rechtsmittel und auch kein Anschlussrechtsmittel eingelegt.

24 Das Gericht hat pflichtgemäß geprüft, ob es nach den Grundsätzen einer geordneten Rechtspflege unter den Umständen des vorliegenden Falles gerechtfertigt war, die Klage in dieser Rechtssache als unbegründet abzuweisen, ohne über die von der Kommission geltend gemachten Unzulässigkeitsgründe zu entscheiden, wodurch diese nicht beschwert sein kann (Urteil vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, Rn. 52).

25 So hat das Gericht in den Rn. 20 und 21 des angefochtenen Urteils aus Gründen der Verfahrensökonomie entschieden, dass über die Zulässigkeit der Klage von Hermann Albers nicht zu entscheiden sei, und die Klage dann abgewiesen. Die Behauptung der Kommission, die fehlende Klagebefugnis von Hermann Albers sei bereits im ersten Rechtszug festgestellt worden, beruht demnach auf einem fehlerhaften Verständnis des angefochtenen Urteils.

26 Da die Argumente der Kommission nicht darauf abzielen, den Tenor des angefochtenen Urteils in Frage zu stellen, gehen sie jedenfalls ins Leere und sind deswegen zurückzuweisen (Urteil vom 25. März 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Kommission, C‑414/08 P, EU:C:2010:165, Rn. 52).

Zum ersten Rechtsmittelgrund

Zum ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes

– Vorbringen der Parteien

27 Hermann Albers macht geltend, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 AEUV darstelle, da sie öffentlichen Transportunternehmen unmittelbar einen selektiven Vorteil verschaffe.

28 Hermann Albers trägt vor, vor dem Gericht dargetan zu haben, dass in Niedersachsen ein großer Teil der Verträge für öffentliche Verkehrsdienste direkt vergeben oder von kommunal beherrschten Transportunternehmen durchgeführt werde. Wegen dieser kommunalen Beherrschung erhielten diese Unternehmen einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil, sogar bevor sie einen finanziellen Ausgleich aufgrund dieser Verträge erhielten. Infolgedessen habe das Gericht in Rn. 40 des angefochtenen Urteils unzutreffend entschieden, dass die Mittelzuweisungen durch das Land Niedersachsen auf die kommunalen Aufgabenträger nach § 7a NNVG eines weiteren Umsetzungsaktes bedürften.

29 Im Gegensatz zu privaten Transportunternehmen profitierten die öffentlichen Transportunternehmen aufgrund der Kontrolle durch die kommunalen Aufgabenträger direkt von den Zahlungen nach § 7a NNVG. Die kommunalen Aufgabenträger übten eine wirtschaftliche Tätigkeit auf dem Markt für Verkehrsdienste aus, auf dem sie eine beherrschende Stellung einnähmen, und setzten die finanziellen Mittel des Landes für diese Tätigkeit ein. Die kommunalen Aufgabenträger verwendeten die Landesmittel nämlich überwiegend, um bereits bestehende öffentliche Dienstleistungsaufträge zu erfüllen. Die Mittel des Landes stünden damit nicht mehr für private Unternehmen zur Verfügung. § 7a NNVG verschaffe den öffentlichen Transportunternehmen daher einen selektiven Vorteil.

30 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs könne für die Einordnung als staatliche Beihilfemaßnahme eine Übertragung staatlicher Mittel nicht nur nach einem solchen Transfer festgestellt werden, sondern auch, sobald die in Rede stehende staatliche Maßnahme die wirtschaftlichen Bedingungen des betreffenden Marktes verändert habe. Die von den kommunalen Aufgabenträgern kontrollierten öffentlichen Transportunternehmen erhielten einen wirtschaftlichen Vorteil, sobald die öffentlichen Transportdienste an sie vergeben würden, sei es intern oder über Ausschreibungsverfahren. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs gehe nämlich hervor, dass ein Unternehmen, wenn es einer „eigenen Dienststelle“ gleichgestellt werde, zeitgleich von dem Vorteil profitiere, den die Einheit erhalte, die die Kontrolle über dieses Unternehmen ausübe.

31 Die Vorschriften der Union über das Vergaberecht seien bei einer Vergabe eines Auftrags an ein eigenes Unternehmen bzw. ein wie eine eigene Dienststelle beherrschtes Unternehmen nicht anwendbar. Außerdem gehe aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs im Bereich staatlicher Beihilfen hervor, dass eine Einheit, die tatsächlich eine Kontrolle über ein Unternehmen ausübe und sich unmittelbar oder mittelbar in die Verwaltung dieser Einheit einmische, als an der wirtschaftlichen Tätigkeit des kontrollierten Unternehmens beteiligt anzusehen sei.

32 Die Vorschriften über öffentliche Aufträge und über staatliche Beihilfen verfolgten dasselbe Ziel, nämlich sicherzustellen, dass der Wettbewerb nicht verfälscht werde. Es sei daher widersprüchlich, zum einen die Ansicht zu vertreten, dass aus Sicht der Vorschriften über öffentliche Aufträge der Wettbewerb im Fall eines von einem kommunalen Aufgabenträger kontrollierten Transportunternehmens nicht beeinträchtigt werde und es daher erlaubt sei, dass dieser Träger einen Auftrag direkt an dieses Unternehmen vergebe, und zum anderen die Auffassung zu vertreten, dass aus Sicht der Vorschriften über staatliche Beihilfen die Übertragung von Mitteln, die dazu dienten, die Tätigkeit der „eigenen Dienststelle“ zu finanzieren, noch eines weiteren Schritts zur Umsetzung bedürfe und dass dieses Unternehmen daher keinen Vorteil erhalte.

33 Die Kommission und das Land Niedersachsen halten den ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes für unzulässig. Wenn Hermann Albers geltend mache, bestimmte Unternehmen würden unmittelbar und selektiv durch die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme begünstigt, behaupte er weder einen Rechtsirrtum noch eine Verfälschung durch das Gericht. Mit Ausnahme eines Verweises auf Rn. 40 des angefochtenen Urteils benenne Hermann Albers nicht die Teile dieses Urteils, deren Aufhebung beantragt werde. Außerdem würden in der Rechtsmittelschrift weite Teile der Klageschrift Wort für Wort übernommen. Mit dem ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes würde der Gerichtshof auch dazu aufgerufen, zu überprüfen, ob das Gericht die Tatsachen zutreffend festgestellt habe. Das Vorbringen von Hermann Albers zu einem Gleichlauf von Vergabe- und Beihilfenrecht stelle einen völlig neuen Rechtsmittelgrund dar, der in dieser Form im ersten Rechtszug nicht geltend gemacht worden sei.

34 Hilfsweise halten die Kommission und das Land Niedersachsen den ersten Rechtsmittelgrund für unbegründet.

– Würdigung durch den Gerichtshof

35 Aus Art. 256 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowie Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs folgt, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils oder des Beschlusses, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss. Nach ständiger Rechtsprechung entspricht ein Rechtsmittel, das sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe und Argumente wiederzugeben, nicht diesem Erfordernis. Ein solches Rechtsmittel zielt nämlich in Wirklichkeit nur auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage ab, was nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt (Urteil vom 9. Dezember 2020, Groupe Canal +/Kommission, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).

36 Jedoch können im ersten Rechtszug geprüfte Rechtsfragen im Rechtsmittelverfahren erneut aufgeworfen werden, wenn der Rechtsmittelführer die Auslegung oder Anwendung des Unionsrechts durch das Gericht beanstandet. Könnte nämlich ein Rechtsmittelführer sein Rechtsmittel nicht in dieser Weise auf bereits vor dem Gericht geltend gemachte Klagegründe und Argumente stützen, würde dies dem Rechtsmittelverfahren einen Teil seiner Bedeutung nehmen (Urteil vom 9. Dezember 2020, Groupe Canal +/Kommission, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).

37 Im vorliegenden Fall sind mehrere der Argumente, die Hermann Albers im Rahmen des ersten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes geltend macht, isoliert betrachtet zwar mit Argumenten vergleichbar, die bereits vor dem Gericht geltend gemacht wurden, Hermann Albers rügt aber einen Rechtsfehler, der dem Gericht in Rn. 40 des angefochtenen Urteils unterlaufen sein soll.

38 Des Weiteren ist festzustellen, dass Hermann Albers mit dem ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes nicht darauf abzielt, die Tatsachenfeststellungen des Gerichts zu beanstanden, sondern geltend macht, dass das Gericht den Begriff „staatliche Beihilfe“ auf den in Rede stehenden Sachverhalt nicht zutreffend angewandt habe.

39 Das Vorbringen von Hermann Albers zu einem Gleichlauf zwischen Vergabe- und Beihilfenrecht ist als zulässige Erweiterung des ersten in der Klageschrift formulierten Nichtigkeitsgrundes und insbesondere des Vorbringens von Hermann Albers, die kommunalen Aufgabenträger müssten wegen ihrer Anteile an den Transportunternehmen selbst als „Unternehmen“ eingestuft werden, anzusehen (vgl. entsprechend Urteil vom 9. Dezember 2020, Groupe Canal +/Kommission, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, Rn. 28 und 29).

40 Aus diesen Gesichtspunkten ergibt sich, dass der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes zulässig ist.

41 In der Sache ist festzustellen, dass das Gericht zutreffend in Rn. 38 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen festgestellt hat, dass die wirtschaftliche Tätigkeit einer Einheit von ihrer nicht wirtschaftlichen Tätigkeit unterschieden werden müsse. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine öffentliche Einheit nur in Bezug auf diejenigen Tätigkeiten als Unternehmen angesehen werden, die als wirtschaftliche Tätigkeiten einzustufen sind und soweit diese Tätigkeiten von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse losgelöst werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, Rn. 37 und 38 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

42 Im vorliegenden Fall beanstandet Hermann Albers nicht die Beurteilung des Gerichts in Rn. 39 des angefochtenen Urteils, wonach die kommunalen Aufgabenträger bei der Wahrnehmung der Rolle von „zuständigen Behörden“ im Sinne der Verordnung Nr. 1370/2007 keiner wirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen.

43 Selbst unter der Annahme, dass ein kommunaler Aufgabenträger in Anbetracht seiner wirtschaftlichen Tätigkeit und die Transportunternehmen, die er beherrscht, als eine wirtschaftliche Einheit angesehen werden könnten, handelt diese Behörde daher dennoch, wenn sie diesen Unternehmen gemäß § 7a NNVG Ausgleichszahlungen gewährt, sehr wohl als zuständige Behörde im Sinne der Verordnung Nr. 1370/2007 und damit außerhalb ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit.

44 Des Weiteren geht aus Rn. 41 des angefochtenen Urteils hervor, dass die kommunalen Aufgabenträger bei der Verwaltung der vom Land transferierten Mittel über kein Ermessen verfügen. Diese Träger müssen zudem die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1370/2007 und die einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts im Bereich staatlicher Beihilfen beachten.

45 Daher hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es in Rn. 40 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen entschieden hat, dass die Leistung der Ausgleichszahlungen an öffentliche Verkehrsunternehmen durch die kommunalen Aufgabenträger zu einem anderen Zwischenschritt als der Zuweisung der Mittel an diese Behörden durch das Land gehöre und dass diese Übertragung für sich genommen diesen Unternehmen keinen Vorteil verschaffe.

Zum zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes

– Vorbringen der Parteien

46 Hermann Albers trägt vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden habe, dass § 7a NNVG den öffentlichen Transportunternehmen keinen mittelbaren wirtschaftlichen Vorteil verschaffe.

47 Die Begriffe „Beihilfe“ und „Vorteil“ im Sinne von Art. 107 AEUV müssten weit ausgelegt werden. Dieser Artikel gelte nicht nur für unmittelbare Vorteile, sondern auch für mittelbare, wie z. B. Garantien. Da der Ausgleich für Kosten im Zusammenhang mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen vom Gesetz, hier dem NNVG, vorgesehen sei, sei der Umstand, dass dieser Ausgleich seinen tatsächlichen Empfänger nicht unmittelbar, sondern mittelbar über den Umweg der kommunalen Aufgabenträger erreiche, für die Feststellung eines Vorteils im Sinne von Art. 107 AEUV nicht von Belang.

48 Hermann Albers hebt insoweit hervor, dass § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG verlange, dass jeder staatliche Eingriff in die Tarifautonomie der Transportunternehmen ausgeglichen werde. Nach Ansicht von Hermann Albers hätte diese Bestimmung berücksichtigt werden müssen, denn sie garantiere den Unternehmen, einen Ausgleich zu erhalten, wenn die kommunalen Aufgabenträger verpflichtet seien, bestimmten Nutzern ermäßigte Tarife zu gewähren. Die öffentlichen Transportunternehmen profitierten von dieser Situation, die es ihnen ermögliche, wegen des Erhalts von Mitteln von den kommunalen Aufgabenträgern günstigere Tarife auf einem Markt anzubieten, auf dem intermodaler Wettbewerb, insbesondere gegenüber dem motorisierten Individualverkehr, herrsche.

49 Ein Unternehmen könne einen wirtschaftlichen Vorteil auch ohne den Zufluss von Geldmitteln erhalten. Die Tatsache, dass einer Einheit, die keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe, ein Vorteil unmittelbar gewährt werde, wodurch ausgeschlossen werde, dass eines der in Art. 107 Abs. 1 AEUV genannten Kriterien ihm gegenüber erfüllt werde, schließe keineswegs aus, dass dieser Vorteil mittelbar einem Dritten zukommen könne.

50 Dies sei vorliegend der Fall, sofern man annehme, dass die kommunalen Aufgabenträger keiner wirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen. § 7a NNVG habe gemeinsam mit § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG dazu geführt, die Entscheidungsmöglichkeit der kommunalen Aufgabenträger zu beschränken oder sogar ganz aufzuheben, was die Gewährung eines Ausgleichs für die ermäßigten Tarife für Schüler und Auszubildende angehe. Letztere seien nur eine Durchflussinstanz für die Geldflüsse, die mittelbar für die begünstigten Transportunternehmen bestimmt seien. Den privaten Transportunternehmen, die nicht in den Genuss dieser finanziellen Mittel kommen könnten, werde der Marktzugang deutlich erschwert oder sogar unmöglich gemacht. Sie erhielten keinen Ausgleich für die zusätzlichen Kosten, die sie tragen müssten, und könnten diese Kosten nicht dadurch decken, dass sie Marktpreise anwendeten.

51 Die Kommission und das Land Niedersachsen machen geltend, dass der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes unzulässig sei, weil er nicht die Teile des angefochtenen Urteils benenne, deren Aufhebung beantragt werde, er eine Wiederholung bestimmter Teile der Klageschrift sei und mit ihm die Tatsachenwürdigung des Gerichts beanstandet werden solle. Hilfsweise halten die Kommission und das Land Niedersachsen diesen Teil für unbegründet.

– Würdigung durch den Gerichtshof

52 Nach Art. 256 AEUV und Art. 58 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist das Rechtsmittel auf Rechtsfragen beschränkt. Allein das Gericht ist für die Feststellung der Tatsachen und für ihre Würdigung zuständig. Nur in dem Fall, dass sich aus den Prozessakten ergibt, dass die Tatsachenfeststellungen des Gerichts tatsächlich falsch sind oder die dafür vorgelegten Beweismittel verfälscht wurden, stellen die Tatsachenfeststellungen und die Beweiswürdigung Rechtsfragen dar, die der Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen eines Rechtsmittels unterliegen (Urteil vom 9. Dezember 2020, Groupe Canal +/Kommission, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).

53 In Rn. 32 des angefochtenen Urteils hat das Gericht das Vorbringen von Hermann Albers zum Vorliegen eines mittelbaren Vorteils dargestellt.

54 Das Gericht hat in Rn. 36 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die in Niedersachsen durch § 7a NNVG eingeführte Regelung nicht im Einzelnen regele, wie die kommunalen Aufgabenträger eine Tarifermäßigung für Fahrausweise von Schülern und Auszubildenden garantieren und die Frage nach Ausgleichsleistungen regeln sollen, und diese Aufgabenträger frei entscheiden könnten, wie sie dieses Ziel erreichen.

55 Das Gericht hat somit im Wesentlichen die in den Erwägungsgründen 20 und 52 des streitigen Beschlusses dargestellte Beurteilung der Kommission bestätigt, wonach § 7a NNVG die Transportunternehmen nicht verpflichtet, die Tarife, die sie Schülern und Auszubildenden anbieten, zu senken, sondern den kommunalen Aufgabenträgern die freie Entscheidung über die Mittel überlässt, um sicherzustellen, dass diese Fahrgäste ermäßigte Tarife erhalten.

56 Aus diesen Gründen hat das Gericht in den Rn. 37 und 41 des angefochtenen Urteils entschieden, dass § 7a NNVG zu keiner unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel an Transportunternehmen führe und dass diese Maßnahme als solche keine Gefahr berge, dass bestimmte Unternehmen gegenüber anderen begünstigt würden.

57 Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes, der auf das Vorbringen gestützt ist, die in Niedersachsen durch § 7a NNVG eingeführte Regelung verlange von den Transportunternehmen, in Bezug auf bestimmte Fahrgastkategorien ein besonderes Preisverhalten anzuwenden, und sehe daher zwangsläufig die Gewährung von Ausgleichsleistungen für diese Unternehmen vor, zielt Hermann Albers in Wirklichkeit darauf ab, die in den Rn. 54 und 55 des vorliegenden Urteils genannten Tatsachenfeststellungen des Gerichts in Bezug auf den Inhalt dieser Regelung in Frage zu stellen, ohne sich jedoch auf eine Verfälschung zu berufen.

58 Daher ist der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes als unzulässig zurückzuweisen.

59 Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund als teils unbegründet und teils unzulässig zurückzuweisen.

Zum zweiten Rechtsmittelgrund

Vorbringen der Parteien

60 Hermann Albers trägt vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es in Rn. 51 des angefochtenen Urteils entschieden habe, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle. Dieser Fehler habe es in Rn. 52 des angefochtenen Urteils zu der unzutreffenden Auffassung veranlasst, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht verpflichtet gewesen sei, diese Maßnahme gemäß Art. 108 AEUV bei der Kommission anzumelden. Da § 7a NNVG eine staatliche Beihilfe darstelle, sei die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet gewesen, die Maßnahme gemäß Art. 108 AEUV anzumelden.

61 Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 lege der Bundesrepublik Deutschland ebenfalls die Pflicht auf, diese Maßnahme anzumelden.

62 Die Bundesrepublik Deutschland habe nämlich alle gemäß § 45a Abs. 3 PBefG getätigten Zahlungen vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommen. Das Land Niedersachsen habe die Zuständigkeit ausgeübt, über die es gemäß § 64a PBefG verfüge, und diesen § 45a durch die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme ersetzt. Das Land Niedersachsen sei jedoch an diese gesetzgeberische Entscheidung gebunden, vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007 die allgemeinen Vorschriften über finanzielle Ausgleichsleistungen auszunehmen, die für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen betreffend die Tarife für den Transport von Schülern, Studenten, Auszubildenden und Personen mit eingeschränkter Mobilität gewährt würden. § 7a NNVG müsse sich folglich an denselben Kriterien messen lassen wie § 45a PBefG.

63 Das Land Niedersachsen sei daher verpflichtet gewesen, Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 auf die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme anzuwenden. Hermann Albers ist daher der Auffassung, dass das Gericht selbst unter der Annahme, dass es zutreffend die Auffassung vertreten habe, dass diese Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle, einen Verstoß gegen die Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV hätte feststellen und infolgedessen die Umsetzung dieser Maßnahme hätte verbieten müssen.

64 Die Kommission und das Land Niedersachsen halten den zweiten Rechtsmittelgrund für unzulässig. Hermann Albers wiederhole nämlich einfach sein Vorbringen aus dem ersten Rechtszug zum Ausschluss von § 45a PBefG vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1370/2007. Dem Vorbringen von Hermann Albers lasse sich nicht entnehmen, welche Auslegung des Unionsrechts durch das Gericht er in Frage stelle, und auch nicht, welcher Rechtsfehler dem Gericht im angefochtenen Urteil unterlaufen sein solle.

65 Hilfsweise halten die Kommission und das Land Niedersachsen den zweiten Rechtsmittelgrund für unbegründet.

Würdigung durch den Gerichtshof

66 Es trifft zu, dass Hermann Albers im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes einen Teil der Argumente, die er im ersten Rechtszug geltend gemacht hat, wiederholt. Dieser Rechtsmittelgrund zielt allerdings darauf ab, einen Rechtsfehler zu rügen, den das Gericht begangen haben soll, und die beanstandeten Randnummern des angefochtenen Urteils werden genau benannt. Daher ist entgegen dem Vorbringen der Kommission und des Landes Niedersachsen davon auszugehen, dass der zweite Rechtsmittelgrund zulässig ist.

67 In Bezug auf das Vorbringen von Hermann Albers, das Gericht habe in Rn. 51 des angefochtenen Urteils unzutreffend entschieden, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle, genügt die Feststellung, dass, wie aus der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes hervorgeht, dieses Unternehmen nicht darzutun vermocht hat, dass dem Gericht insoweit ein Rechtsfehler unterlaufen ist. Dieses Vorbringen ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

68 Was Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 betrifft, sieht er vor, dass die allgemeinen Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, die die Mitgliedstaaten aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen, „nach Artikel [108 AEUV] mitzuteilen [sind]“. Diese Bestimmung verweist somit ausdrücklich auf Art. 108 AEUV und auch auf die in dessen Abs. 3 vorgesehene Mitteilungspflicht.

69 Aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007, insbesondere aus der Verwendung des Ausdrucks „nach Art. [108 AEUV]“ in Art. 3 Abs. 3 Satz 2, geht hervor, dass diese Bestimmung keine selbständige Mitteilungspflicht festlegt, die sich von der in Art. 108 Abs. 3 AEUV unterscheidet, sondern einfach darauf hinweist, dass dieser Artikel des AEU-Vertrags in den Situationen, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, anwendbar bleibt.

70 Aus dem Kontext von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1370/2007 geht hervor, dass der Nutzen eines solchen Hinweises darin liegt, dass gemäß dem 35. Erwägungsgrund und Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung die gemäß dieser Verordnung von den zuständigen Behörden gewährten Ausgleichsleistungen von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit sind.

71 Daraus folgt, dass die in § 7a NNVG vorgesehene Maßnahme selbst unter der Annahme, dass sie unter „allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen“, im Sinne von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1370/2007 fällt und somit vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommen ist, in jedem Fall keiner anderen Mitteilungspflicht als der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen unterlegen hätte.

72 Das Gericht hat daher in den Rn. 44 bis 54 des angefochtenen Urteils den zweiten Klagegrund rechtsfehlerfrei im Licht der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Mitteilungspflicht geprüft.

73 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der zweite Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen ist.

74 Nach alledem ist das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.

Kosten

75 Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.

76 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da Hermann Albers mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission seine Verurteilung zur Tragung der Kosten beantragt hat, sind ihm neben seinen eigenen Kosten die der Kommission entstandenen Kosten aufzuerlegen.

77 Nach Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung des Gerichthofs können einer erstinstanzlichen Streithilfepartei, wenn sie das Rechtsmittel nicht selbst eingelegt hat, im Rechtsmittelverfahren Kosten nur dann auferlegt werden, wenn sie am schriftlichen oder mündlichen Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen hat. Nimmt eine solche Partei am Verfahren teil, so kann der Gerichtshof ihr ihre eigenen Kosten auferlegen.

78 Da sich das Land Niedersachsen am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt hat, ist zu entscheiden, dass es unter den Umständen des vorliegenden Falles seine eigenen Kosten zu tragen hat.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2. Hermann Albers e. K. trägt neben seinen eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.

3. Das Land Niedersachsen (Deutschland) trägt seine eigenen Kosten.

Arabadjiev

von Danwitz

Kumin

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. März 2022.

Der Kanzler

Der Präsident

A. Calot Escobar

K. Lenaerts

* Verfahrenssprache: Deutsch.

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