Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 15.08.2013 – 7 ME 62/13

Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 15.08.2013 – 7 ME 62/13

Gründe

Die Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem es den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die abfallrechtliche Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 02.05.2013 abgelehnt hat, hat Erfolg.

Der Bescheid der Antragsgegnerin wird im Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben können.

1. Auf die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 KrWG kann die angefochtene Untersagungsverfügung nicht gestützt werden, da die Sperrwirkung des § 18 KrWG eingreift. Ist eine gewerbliche Sammlung nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt worden, kann sie nur unter den Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt werden (vgl. Senat, Urt. v. 21.03.2013 – 7 LB 56/11 -, juris Rn. 24 mwN), d.h. wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

Die Einwendung der Antragstellerin, die an ihre Anzeige einer gewerblichen Sammlung vom 31.08.2012 gestellten Anforderungen seien überzogen, ist zutreffend. Nach § 18 Abs. 2 KrWG sind der Anzeige einer gewerblichen Sammlung beizufügen

– Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens,- Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung,- Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle,- eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie- eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird.Der Gesetzgeber hat mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG – im Unterschied zu § 54 KrWG für gefährliche Abfälle – kein umfassendes Genehmigungsverfahren geschaffen, sondern lediglich eine Verpflichtung zur Anmeldung der Aufnahme der beabsichtigten Sammlungstätigkeit begründet. Die Vorschrift darf daher nicht so gehandhabt werden, als handele es sich um ein präventives Erlaubnisverfahren. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergibt sich keineswegs „… aus dem Sinn und Zweck und dem Gesamtzusammenhang der Bestimmungen über die gewerblichen Sammlungen …, dass der zuständigen Behörde Nachweise …“ über die Anforderungen nach § 18 Abs. 2 KrWG vorzulegen sind. Weder § 18 noch der vom Verwaltungsgericht ebenfalls bemühte 17 KrWG verwenden den Begriff „Nachweis“. Das Gesetz spricht in §§ 17, 18 KrWG insoweit allein von „Angaben“ bzw. „Darlegungen“. Es ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber der Unterschied zwischen diesen verschiedenen Rechtsbegriffen geläufig ist; er gebraucht den Begriff „Nachweis“ dort, wo er die Erbringung von Nachweisen tatsächlich für erforderlich hält, namentlich für abgeschlossene Vorgänge (vgl. §§ 10, 12, 25, 26, 50, 51, 52, 53, 54, 57, 69 KrWG). Für die Anzeige der künftigen Sammlung nach § 18 Abs. 2 KrWG begnügt der Gesetzgeber sich hingegen offenkundig mit einem geringeren Grad der Verifizierung. Keinerlei rechtliche Grundlage in § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist auch für die Forderung der Antragsgegnerin zu erkennen, „… Angaben zu in der Vergangenheit durchgeführten Sammlungen im Göttinger Stadtgebiet (Häufigkeit, Termine, Straßen oder Ortsteile)“ zu machen und die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin (auch) im Hinblick auf das Fehlen dieser Angaben in ihrer Anzeige zu untersagen. Gegenüber dem „Hinzuerfinden“ weiterer Anzeigebestandteile oder zusätzlicher Vorlagepflichten ist überdies unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten Zurückhaltung geboten, weil § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG es als Ordnungswidrigkeit sanktioniert, wenn vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 18 Absatz 1 Satz 1 KrWG eine Anzeige nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet wird (Art. 103 Abs. 2 GG, vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.09.2011 – 1 BvR 519/10 -, juris).

Soweit das Verwaltungsgericht Unklarheiten hinsichtlich von „… Vertretungsbefugnis und Verantwortlichkeit“ bei der Antragstellerin feststellen zu können meint, weil in der Anzeige unterschiedliche Personen als „Ansprechpartner“, „(allein vertretungsberechtigte) Geschäftsführer“ und Betriebsleiter genannt seien, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass § 18 Abs. 2 KrWG Angaben zu einzelnen Personen überhaupt nicht verlangt, sondern nur solche zur „Organisation des Sammlungsunternehmens“. Unabhängig davon vermag der Senat die diesbezüglichen Bedenken des Verwaltungsgerichts nicht zu teilen. Die Verantwortung für die Beaufsichtigung der Sammlung in rechtlicher Hinsicht tragen die Geschäftsführer als Organe der Gesellschaft (§ 35 GmbHG), deren Außenvertretungsbefugnis wirksam ist, solange sie im Handelsregister eingetragen sind (§ 39 Abs. 1 GmbHG iVm § 15 Abs. 1 – 3 HGB). Die Abfallbehörde kann die Angaben des Anzeigenden zu den Vertretungsverhältnissen durch Einholung einer Auskunft aus dem Handelsregister verifizieren, falls sie dies für erforderlich hält. Die Verantwortlichkeit der dort als Geschäftsführer eingetragenen Personen im Außenverhältnis wird nicht dadurch berührt, dass der Anzeigende in den vorgelegten Unterlagen außerdem seinen Betriebsleiter namentlich bezeichnet und einen örtlichen Ansprechpartner für die Sammlung im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin benennt.

§ 18 Abs. 2 KrWG ist ebenso nicht zu entnehmen, dass der Anzeigende „… ein aktuelles Führungszeugnis der verantwortlichen Person“ oder einen „… aktuellen Auszug aus dem Gewerbezentralregister“ seiner Anzeige beifügen müsste. Der Katalog der Vorschrift nennt derartige Unterlagen nicht. Er kann von der Antragsgegnerin – wie oben ausgeführt – nicht nach Gutdünken erweitert werden; das gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass sie im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG berechtigt wäre, die Sammlung bei Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen zu untersagen. Mit dem Anzeigeerfordernis nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG hat der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, kein umfassendes abfallrechtliches Erlaubnisverfahren geschaffen, in dem die Zuverlässigkeit oder die Fach- und Sachkunde der tätig werdenden Personen vorab nachzuweisen wären. Ein solches Verfahren sieht das Kreislaufwirtschaftsgesetz nur für Sammler, Beförderer, Händler und Makler gefährlicher Abfällen vor (§ 54 KrWG). Bei anderen Abfällen – wie hier – begründet der dann einschlägige § 53 KrWG lediglich eine Anzeigepflicht bei der zuständigen Behörde am Hauptsitz des Anzeigenden (§ 53 Abs. 1 Satz 3 KrWG). Im Rahmen der Prüfung einer solchen Anzeige kann diese Behörde die Vorlage von Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit verlangen(§ 53 Abs. 3 Satz 2 KrWG) Aus dem Fehlen einer entsprechenden Regelung in § 18 KrWG kann daher gefolgert werden, dass gegenüber der nach dieser Vorschrift zuständigen Abfallbehörde am Sammelort derartige Nachweise nicht mit der Anzeige beigebracht werden müssen; der Anzeigende ist mithin nicht genötigt, in sämtlichen Landkreisen und kreisfreien Städten im Bundesgebiet jedes Mal, wenn er in deren Zuständigkeitsbereich eine einzelne Sammlung durchführen will, Nachweise für seine Zuverlässigkeit vorzulegen. Vielmehr ist es ausreichend, wenn er dies vor Aufnahme seiner abfallwirtschaftlichen Tätigkeit bei der zuständigen Behörde an seinem Hauptsitz tut; die Abfallbehörde am Sammelort kann gegebenenfalls bei dieser Behörde die erforderlichen Erkundigungen einziehen.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts ist die Anzeige auch nicht deshalb unvollständig, weil sie keine „Angaben zu den Containerstandorten und deren Absicherung, z.B. durch Sondernutzungserlaubnis oder Genehmigung der Eigentümer“ enthält. § 18 Abs. 2 KrWG, der die der Anzeige beizufügenden Angabe bzw. Darlegungen nennt, lässt sich ein Erfordernis solcher Angaben nicht entnehmen. Dort werden hinsichtlich der Sammlung lediglich Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang sowie Menge der zu verwertenden Abfälle verlangt, nicht hingegen Angaben zu einzelnen Containerstandorten. Die durch § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnete Möglichkeit, gewerbliche Sammlungen zu untersagen, zielt in ihrer letzten Tatbestandsvariante darauf, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Gefährdungen seiner Funktionsfähigkeit zu schützen (vgl. §§ 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG; Senat, Urt. v. 21.03.2013, aaO Rn. 29). Die für diese Prüfung erforderlichen Informationen zu beschaffen, dient nach der Vorstellung des Gesetzgebers die Pflicht, Angaben nach § 18 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KrWG zu machen (BT-Drs. 216/11 S. 209; Fluck u.a., KrWG, § 18 Rn. 36). Dagegen ist es nicht Zuständigkeit der Abfallbehörde, Aufgaben wahrzunehmen oder zu erleichtern, die in die Kompetenz der Straßen- bzw. der Straßenverkehrsbehörde fallen oder private Rechtsverhältnisse auszuleuchten (im Erg. ebenso OVG NW, Beschl. v. 19.07.2013 – 20 B 607/13 -, juris Rn. 23). Abgesehen davon, dass es damit an einer Rechtsgrundlage für eine derartige Forderung fehlt, wäre eine „Containerstandortliste“ auch in hohem Maße unpraktikabel, da jede Umsetzung oder Neuaufstellung eines Containers eine Änderung oder Ergänzung der Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG erforderlich machen würde. Zum Zeitpunkt der Anzeige – mindestens 3 Monate vor Aufnahme der Sammlung – werden zudem häufig auch noch nicht sämtliche Containerstandorte feststehen, sondern nur deren (ungefähre) Gesamtzahl.

Auf eine mangelnde Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle (§ 18 Absatz 2 Nr. 5 KrWG) hat die Antragsgegnerin ihren Untersagungsbescheid nicht gestützt. Gegenüber der Angabe der Antragstellerin, die Altkleider sollten an die Firma B. in Litauen (nach eigener Unternehmensdarstellung Verwerter von gebrauchter Kleidung, s. C.), mit der ein Abnahmevertrag über 900 Tonnen p.a. geschlossen worden sei, geliefert und Fehlwürfe (ca. 7 %) im Müllheizkraftwerk Kassel verbrannt werden, hat sie keine konkreten Bedenken geltend gemacht. Soweit demgegenüber das Verwaltungsgericht meint, aus der Darlegung der Antragstellerin ergebe sich nicht „… die Art und Weise der Sortierung und Verwertung sowie hierauf gerichtete Vereinbarungen, ggf. die Zertifizierung des Betriebes“, ist darauf hinzuweisen, dass es nicht Aufgabe der deutschen Abfallbehörde ist, die Zertifizierung eines in einem anderen EU-Staat ansässigen Verwertungsbetriebes nach den dortigen Rechtsvorschriften zu überprüfen. Der grenzüberschreitende Verkehr von Abfällen regelt sich in erster Linie nach der VO (EG) Nr. 1013/2006 über die Verbringung von Abfällen und dem Gesetz zur Ausführung dieser Verordnung sowie des Baseler Übereinkommens vom 22.03.1989. Insoweit werden von der Antragsgegnerin als Abfallbehörde aber keine Bedenken erhoben, ebenso wenig wie gegen die geplante Restmüllentsorgung. Gegebenenfalls kann sie bei den litauischen Behörden oder bei der Europäischen Union Erkundigungen einziehen.

2. Darüber hinaus wird der Bescheid der Antragsgegnerin auch deshalb aufzuheben sein, weil sie nach § 42 Abs. 4 NAbfG für seinen Erlass nicht zuständig war. Nach der Rechtsprechung des Senats ist die untere Abfallbehörde für eine Untersagung einer gewerblichen Sammlung durch Private nach dieser Vorschrift sachlich unzuständig, wenn sie in ihrer Funktion als zuständige Abfallbehörde iSv § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG darüber zu entscheiden hat, ob sie sich selbst in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger vor der Konkurrenz gewerblicher Sammler schützt, etwa weil ihre in Form eines Eigenbetriebs tätige Abfallwirtschaft ein eigenes Sammelsystem für die betreffenden Abfälle vorhält (Senat, aaO, juris Rn. 26ff, 31). Dass eine derartige Interessenkollision hier vorliegt, ist mit Händen zu greifen. Der Eigenbetrieb der Antragsgegnerin gibt in seiner Stellungnahme vom 9.10.2012 an, „… seit Jahren ein gut eingeführtes Depotcontainersammelsystem für Alttextilien flächendeckend an ca. 70 Standorten im Stadtgebiet aufgebaut (zu haben) und … darüber im Jahr 450 t an Alttextilien (einzusammeln)“. Im Anhörungsschreiben vom 6.02.2013, in dem der Antragstellerin die Untersagung angekündigt wird, wird sogar allein auf die Folgen der gewerblichen Sammlung für die konkurrierende Tätigkeit des städtischen Entsorgungsbetriebes abgestellt. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber gemeint hat, „… § 42 Abs. 4 NAbfG … (greife) … nicht ein …, (weil)… die Antragsgegnerin hier keine Untersagung zum Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausgesprochen, sondern die Untersagung auf die unvollständige Anzeige … gestützt (habe)“, trifft das schon tatsächlich in dieser Form nicht zu, da die Begründung der Verhältnismäßigkeit im Bescheid der Antragsgegnerin auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abstellt. Das Vorgehen der Antragsgegnerin legt überdies nahe, dass sie im Anschluss an die Veröffentlichung der Entscheidung des Senats vom 21.03.2013 (aaO) lediglich Begründung und Rechtsgrundlage für ihr beabsichtigtes Einschreiten geändert hat, um das Verfahren nicht an die zuständige obere Abfallbehörde abgeben und sich der Möglichkeit begeben zu müssen, in eigener Sache zu entscheiden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das hierin keinen Rechtsmangel erkennt, die sachliche Behördenzuständigkeit in einem Verwaltungsverfahren hänge davon ab, mit welcher Begründung die Behörde (schließlich) einen Untersagungsbescheid erlasse, ist keinesfalls überzeugend.

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