VG München, Urteil vom 21.02.2019 – M 27 K 17.3958

VG München, Urteil vom 21.02.2019 – M 27 K 17.3958

Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen Teile der ihr erteilten Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet.

Sie ist eine GmbH mit Sitz in München und vermittelt im Internet die Teilnahme an den von den Landeslotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien.

Mit Schreiben vom … Dezember 2016 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin, eine GmbH & Co. KG, beim Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen im Internet für sämtliche Bundesländer mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Berlin. Der Antrag für das Saarland wurde im weiteren Verlauf zurückgenommen. Der Antrag vom … Dezember 2016 enthielt u.a. eine Beschreibung des Vorhabens der Rechtsvorgängerin der Klägerin inklusive einer Tabelle der jeweiligen Länder, für die die Erlaubnis beantragt wurde, die Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Klägerin sowie ein Sozialkonzept.

Nachdem das Glücksspielkollegium in seiner 45. Sitzung am 21. und 22. Juni 2017 die Entscheidung über den Antrag der Klägerin zurückgestellt hatte, stimmte es am 6. Juli 2017 im Umlaufverfahren der durch das beklagte Ministerium erstellten Beschlussvorlage zu.

Daraufhin erteilte das beklagte Ministerium mit Bescheid vom 26. Juli 2017 der Rechtsvorgängerin der Klägerin befristetet bis zum 30. Juni 2021 die gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung im Internet. Die Erlaubnis enthält u.a. folgende Bestimmungen:

“I.1. Der […] GmbH & Co. KG […] wird […] erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin einzelne Spielverträge für die in der Anlage 1 genannten Glücksspielprodukte an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter zu vermitteln.

Die Vermittlung von Spielaufträgen darf in den in der Anlage 1 aufgeführten Ländern jeweils nur an die benannten Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen erfolgen. […]”

“III.10. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 2 GlüStV durchzuführen.”

“III.14. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Gewährte Boni und Rabatte sind auf die Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV anzurechnen. Die Preisnachlässe (Boni und Rabatte) dürfen in Höhe von zehn Prozent des Einsatzes (inklusive Gebühren) gewährt werden; diese dürfen jedoch den Betrag von 100,00 € nicht überschreiten. Hiervon abweichende Angebote bedürfen meiner vorherigen Erlaubnis.

Um die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen überprüfen zu können, ist mir einmal jährlich zum 30. Juni ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu den unter Anlage 2 genannten Punkten enthalten. Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten.”

Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass u.a. die in Nr. I.1 getroffenen Festlegungen maßgeblich Inhalt und Reichweite der Erlaubnis bestimmten. Die Erlaubnis umfasse die in den Antragsunterlagen aufgeführten Produkte und deren Vertriebswege im beantragten Umfang. Die räumliche Beschränkung der Vermittlung sei Folge der beschränkten Reichweite der Veranstaltererlaubnisse der Landeslotteriegesellschaften, die jeweils nur für das Gebiet eines Bundeslandes erteilt worden seien. Die “Nebenbestimmungen” unter Nr. III. des Bescheides stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags und anderer Rechtsvorschriften. Mit den “Nebenbestimmungen” werde sichergestellt, dass die Spielvermittlung zu jeder Zeit im Rahmen der geltenden rechtlichen Regelungen stattfinde. Sie seien geeignet, erforderlich und angemessen, die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Zu Nr. III.10. wurde ausgeführt, dass das Land Hessen die Sperrdatei nach § 23 GlüStV führe. Die Erlaubnisnehmerin sei zum Abgleich gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 2 GlüStV verpflichtet. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV stelle einen eigenen gesetzlichen Sperrtatbestand dar, der aus Gründen des Spieler- und Jugendschutzes den Sperrdateiabgleich für sämtliche Lotterien fordere, die im Internet vermittelt würden. Zu Nr. III.14 wurde ausgeführt, dass Bonusaktionen oder Rabattsysteme der Kundengewinnung und -bindung dienten. Sie könnten einen Beitrag zur Kanalisierung und Schwarzmarktbekämpfung leisten, müssten aber maßvoll ausgestaltet werden, damit sie nicht mit den Zielen einer Begrenzung des Glücksspielangebots, des Jugend- und Spielerschutzes und der Suchtprävention in Konflikt gerieten. Sie würden daher nur begrenzt zugelassen. Die Berichtspflicht sei Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags durch die Erlaubnisbehörde. Insbesondere die Anzahl sowie das Spielverhalten der für legale Glücksspielangebote gewonnenen Neukunden würden hierfür erste wichtige Indizien beinhalten, die auch in Bezug zu anderweitigen Erhebungen über die Schwarzmarktentwicklung gesetzt werden könnten.

Am … August 2017 hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erhoben. Die Klägerin beantragt zuletzt,

1. Nr. I.1 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 aufzuheben, soweit der Klägerin entsprechend der als Anlage 1 beigefügten Tabelle in den angeführten Ländern ausschließlich die Vermittlung von Spieltipps an die jeweilige Landeslotteriegesellschaft erlaubt wird.

Hilfsweise für den Fall der fehlenden isolierten Anfechtbarkeit der Regelung in Nr. I.1 den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung der Regelung zur Regionalisierung in Nr. I.1 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 den Bescheid dahingehend zu ändern, dass die Klägerin in einem Land generierte Spieltipps an eine der in der Anlage 1 zum Bescheid in der jeweils geltenden Fassung aufgeführten Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks ihrer Wahl vermitteln darf.

Äußerst hilfsweise für den Fall der fehlenden Spruchreife den Beklagten zu verpflichten, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom … Dezember 2016 unter Aufhebung der Regelung zur Regionalisierung in Nr. I.1 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 hinsichtlich der Wahl der Landeslotteriegesellschaft, bei der die Klägerin Spielaufträge einspielen kann, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

2. die Nebenbestimmung in Nr. III.10 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 (Pflicht zum Sperrdateiabgleich) aufzuheben.

Hilfsweise für den Fall der fehlenden isolierten Anfechtbarkeit der Regelung in Nr. III.10 den Beklagten zu verpflichten, die Vermittlererlaubnis unter Aufhebung der Nr. III.10 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 ohne Pflicht zum Sperrdateiabgleich zu erteilen.

Äußerst hilfsweise für den Fall der fehlenden Spruchreife den Beklagten zu verpflichten, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom … Dezember 2016 unter Aufhebung der Verpflichtung zum Sperrdateiabgleich in Nr. III.10 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 hinsichtlich der Pflicht zum Sperrdateiabgleich unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

3. die Nebenbestimmung in Nr. III.14 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 (Beschränkungen von Boni- und Rabattaktionen und Berichtspflicht) aufzuheben.

Hilfsweise für den Fall der fehlenden isolierten Anfechtbarkeit der Regelung in Nr. III.14 den Beklagten zu verpflichten, die Vermittlererlaubnis unter Aufhebung der Nr. III.14 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 ohne Beschränkungen von Boni- und Rabattaktionen sowie ohne Berichtspflicht zu erteilen.

Äußerst hilfsweise für den Fall der fehlenden Spruchreife den Beklagten zu verpflichten, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom … Dezember 2016 unter Aufhebung der Beschränkungen von Boni- und Rabattaktionen sowie der Berichtspflicht in Nr. III.14 des Bescheids des Beklagten vom 26. Juli 2017 hinsichtlich der Beschränkungen von Boni- und Rabattaktionen sowie der Berichtspflicht unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Zur Begründung wird mit Schriftsätzen vom … November 2017, vom … März 2018 und vom *. Februar 2019 geltend gemacht, dass die angefochtenen Bestimmungen rechtswidrig seien und die Klägerin in ihren Rechten verletzten. Die Klage sei insgesamt als Anfechtungsklage zulässig. Bei den angefochtenen Regelungen handele es sich sämtlich nicht um Inhalts-, sondern um Nebenbestimmungen (Auflagen), die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts isoliert anfechtbar seien. Ob die isolierte Aufhebung inhaltlich sinnvoll sei, sei Frage der “materiellen Teilbarkeit” und damit der Begründetheit der Anfechtungsklage.

Die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bestimmungen ergebe sich bereits daraus, dass es dem Glücksspielkollegium an der notwendigen demokratischen Legitimation fehle, so dass alle nach § 9a Abs. 5 GlüStV ergangenen Entscheidungen der Aufsichtsbehörden mit dem Makel eines verfassungswidrig ausgestalteten Verfahrens behaftet und daher verfahrensfehlerhaft zustande gekommen seien.

Die Regionalisierungspflicht in Nr. I.1 der Vermittlererlaubnis sei kartellrechtswidrig. Sie sei außerdem mit unverhältnismäßigen Belastungen für die Klägerin verbunden, weil sie so gezwungen sei, mit jeder Landeslotteriegesellschaft einen Vertrag über die Einspielung von Spielaufträgen zu schließen, was einen erheblichen administrativen, technischen und finanziellen Aufwand bedeute. Es handele sich außerdem faktisch um eine erhebliche Diskriminierung zu Lasten gewerblicher Spielvermittler, denen trotz eigenen Werbeaufwands niedrigere Provisionen für Spielaufträge gewährt würden als den Annahmestellen im terrestrischen Vertrieb. Das Regionalitätsprinzip sei ferner ordnungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Ihm lägen keine ordnungsrechtlichen, sondern rein fiskalische Erwägungen zu Grunde. Aus der Gesetzgebungskompetenz der Länder ergebe sich nicht zwingend eine Beschränkung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse auf das jeweilige Landesgebiet bzw. eine Pflicht, in einem Land erzielte Umsätze nur bei der landeseigenen Lotteriegesellschaft einzuspielen. Ferner sei es systemwidrig, über das Regionalitätsprinzip die Spielvermittlung von bundesweit veranstalteten Lotterien wieder länderspezifisch aufzusplitten. So seien für Sportwettenanbieter nach § 4a Abs. 2 Satz 1 GlüStV etwa deutschlandweite Konzessionen vorgesehen. Durch eine länderübergreifende Spielvermittlung finde auch kein unerlaubtes Glücksspiel statt, da der Glücksspielveranstalter über eine Erlaubnis nach § 4 GlüStV verfüge, so dass seine Tätigkeit in allen Ländern, die Vertragsparteien des Glücksspielstaatsvertrags seien, als erlaubt gelte. Außerdem diene das Regionalitätsprinzip nicht der Prävention von Spielsucht. Denn eine Spielvermittlung über Ländergrenzen hinweg verändere und erweitere das Glücksspielangebot nicht, sondern beeinflusse lediglich intern im Verhältnis zwischen Spielvermittler und Lotteriegesellschaft die Konditionen für deren Zusammenarbeit.

Eine Pflicht zum Sperrdateiabgleich sei nach der Gesetzessystematik beim Vertrieb von Glücksspielen nur insoweit erforderlich, als dies durch § 20 Abs. 2 Satz 2, § 21 Abs. 5 Satz 5, § 22 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 3 GlüStV gesetzlich vorgeschrieben werde. Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche seien nicht vom Sperrsystem des Glücksspielstaatsvertrags umfasst. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sei kein eigenständiger Sperrtatbestand, wie sich schon aus dessen Wortlaut ergebe. Hätte der Gesetzgeber einen eigenständigen Sperrtatbestand für alle im Internet vertriebenen Lotterien normieren wollen, hätte er dies angesichts der Grundrechtsrelevanz einer solchen Regelung für die gesperrten Spieler und die Anbieter ausdrücklich gesetzlich regeln müssen. Der Sperrdateiabgleich gehe außerdem ins Leere, da ein Spieler, selbst wenn er in der Sperrdatei registriert sei, nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags dennoch an den von der Klägerin angebotenen Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche teilnehmen dürfe. Der Vertrieb im Internet begründe in der Ausgestaltung durch die Klägerin für sich genommen kein höheres Suchtpotenzial, der einen Ausschluss gesperrter Spieler rechtfertigen könnte. Ein verpflichtender Abgleich mit der Sperrdatei lasse sich bei Glücksspielen, von denen nachweislich keine Suchtgefahren ausgingen, auch datenschutzrechtlich nicht begründen. Die Klägerin nimmt zur weiteren Begründung ihrer Ansicht auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg (U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris) Bezug.

Betreffend die Beschränkungen der Boni- und Rabattaktionen fehle es schon an einer Grundlage im Glücksspielstaatsvertrag. Sachlich handele es sich bei der angefochtenen Auflage nämlich um den Bestandteil einer Werbeerlaubnis. Werbung für erlaubte Glücksspiele sei gemäß § 5 GlüStV grundsätzlich nicht erlaubnispflichtig. Die Einhaltung des § 5 GlüStV könne über aufsichtsrechtliche Anordnungen sichergestellt werden, eine gesonderte präventive Erlaubnispflicht gebe es im Glücksspielstaatsvertrag nicht. Es liege ein Verstoß gegen Art. 12 GG und eine verfassungswidrige Zensur i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG vor. Im Übrigen gelte auch eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV allgemein, ohne nach verschiedenen Werbeformen zu differenzieren. Der Beklagte sei allein für die Erteilung von Erlaubnissen zur gewerblichen Vermittlung von Lotterien, nicht aber für die Erteilung einer Werbeerlaubnis zuständig. Daher sei er nicht befugt, Regelungselemente der Werbeerlaubnis in die streitgegenständliche Vermittlererlaubnis aufzunehmen. Im Übrigen sei die Nebenbestimmung nicht mit § 36 Abs. 3 VwVfG vereinbar, da sie nicht dem Zweck der Vermittlererlaubnis als Hauptverwaltungsakt diene. Ferner sei die Beschränkung der Höhe von Boni- und Rabattaktionen sachlich nicht gerechtfertigt. Die 10% seien rein willkürlich festgelegt. Es gebe keinen sachlichen Grund für die gewählte Maximalhöhe der Boni und Rabatte, so dass die Auflage ermessensfehlerhaft sei. Ein absoluter Betrag sei zur Beurteilung eines Preisnachlasses völlig ungeeignet, da der jeweilige Preisnachlass immer im Verhältnis zum beworbenen Produkt bewertet werden müsse. Im Übrigen sei die Auflage unbestimmt, da unklar sei, auf welchen konkreten Einsatz, Umsatz oder Wert der Beklagte abstelle. Auch sei unklar, ob bei der Höhe des Einsatzes nur die von den Landeslotteriegesellschaften erhobenen Spielgebühren oder zusätzlich auch die von der Klägerin erhobenen Bearbeitungsgebühren zu berücksichtigen seien.

Für die Berichtspflicht enthalte der Glücksspielstaatsvertag keine Rechtsgrundlage. Der Beklagte wäre nur bei konkreten Anhaltspunkten für einen Verstoß gegen glücksspielrechtliche Vorgaben nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 1 GlüStV befugt, im Einzelfall Auskunft über konkret bezeichnete Werbemaßnahmen zu verlangen. Eine anlassunabhängige Berichtspflicht widerspreche dem ordnungsrechtlichen Opportunitätsprinzip und sei unverhältnismäßig. Ferner seien die inhaltlichen Anforderungen unverhältnismäßig weit. Es handele sich außerdem um besonders sensible Geschäftsgeheimnisse, was die von der Klägerin in Auftrag gegebenen Marktforschungsuntersuchungen und den Erfolg von Werbeaktionen betrifft. Die Auflage diene außerdem allein der Erleichterung des Verwaltungsvollzugs und sei nicht durch konkrete Erwägungen zum Spielangebot der Klägerin veranlasst. Außerdem sei die Auflage rechtswidrig, weil sich der Beklagte die nachträgliche Erweiterung derselben vorbehalten habe.

Das beklagte Ministerium beantragt

Klageabweisung.

Mit Schriftsätzen vom 21. März 2018 und vom 15. Februar 2019 wird vorgebracht, dass die Klage keine Aussicht auf Erfolg habe. Die erhobenen Anfechtungsklagen seien bereits unzulässig. Eine selbstständige Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zur streitgegenständlichen Erlaubnis sei nicht zulässig, da sie mit dem Hauptverwaltungsakt untrennbar dergestalt verbunden seien, dass eine selbstständige Anfechtbarkeit ausscheide. Es handele sich um modifizierende Auflagen, die keine Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG darstellten. Selbst wenn man von der grundsätzlichen Anfechtbarkeit ausgehen würde, würde sie vorliegend daran scheitern, dass eine isolierte Anfechtbarkeit von vornherein offenkundig ausscheide. Denn die spätere gerichtliche Aufhebung würde in rückwirkender Weise zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen.

Mit Verweis auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14) geht der Beklagte von der rechtlichen Unbedenklichkeit des Glücksspielkollegiums aus. Insbesondere handele es sich um eine bloße Übertragung von Verwaltungsaufgaben an das Glücksspielkollegium, die weder dem Bundesstaatsprinzip noch dem Demokratieprinzip und auch nicht dem Rechtsstaatsprinzip widerspreche. Das Regionalitätsprinzip ergebe sich unmittelbar aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV und sei verfassungsgemäß. Das in diesem Prinzip zum Ausdruck kommende Bundesstaatsprinzip könne nicht den wirtschaftlichen Interessen der gewerblichen Spielevermittler untergeordnet werden. Es verstoße auch nicht gegen Unionsrecht, insbesondere nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV, nicht gegen das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot und auch nicht gegen die unionsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV.

Die Pflicht zum Sperrdateiabgleich (Nr. III.10 des streitgegenständlichen Bescheids) finde ihre Grundlage in § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Die Norm stelle einen eigenständigen und umfassenden Sperrtatbestand für alle über das Internet zu vertreibenden Glücksspiele dar. Der Ausschluss gesperrter Spieler beim Internetvertrieb sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Bestandteil der Bekämpfung der Spielsucht. Die Notwendigkeit zum umfassenden Sperrdateiabgleich ergebe sich aufgrund der besonderen Gefahren, die vom Vertriebsweg “Internet” ausgingen.

Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen (Nr. III.14 des streitgegenständlichen Bescheids) sei erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. Deshalb sei eine nur begrenzte Zulassung zwingend. Die Klägerin übersehe die spielanreizerhöhende Wirkung von Boni- und Rabattaktionen. Diese Gefahr sei bereits mit Erteilung der Erlaubnis abzuwehren. Hinsichtlich Art. 12 GG würden mit der Beschränkung die überragend wichtigen Gemeinwohlbelange aus § 1 GlüStV sichergestellt. Eine Zensur i.S.d. Art. 5 GG finde nicht satt, da hiervon nur die Vorzensur umfasst sei. Die Zuständigkeit des Beklagten zur Anordnung der Beschränkung ergebe sich aus § 19 Abs. 2 GlüStV. Ferner könne die Klägerin anhand der Begründung des Bescheids ohne weiteres ersehen, was von ihr verlangt werde. Die Berichtspflicht sei die Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der unter Nr. III.14 getroffenen Maßnahmen, damit die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags erreicht werden könnten. Die in der Anlage 2 zum streitgegenständlichen Bescheid genannten Angaben könnten ohne besonderen Aufwand beigebracht werden.

Am *. September 2017 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin entsprechend der Nr. III.3 des Bescheids vom 26. Juli 2017 die Zustimmung zur Rechtsformänderung (Änderung der Rechtsform von einer GmbH & Co. KG in eine GmbH im Wege der Anwachsung). Das beklagte Ministerium erteilte mit Schreiben vom 28. September 2017 seine Zustimmung hierzu. Nach Vorlage und Prüfung der Unterlagen werde ein Grunderlaubnisbescheid zur gewerblichen Spielvermittlung für die Klägerin ausgestellt. Mit Schreiben vom … November 2017 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass die Anwachsung nunmehr vollzogen sei. Mit Schreiben vom *. Dezember 2017 beantragte die Klägerin beim Beklagten “fürsorglich” die Umschreibung der Vermittlungserlaubnis auf die Klägerin.

Mit Verfügung vom 24. Januar 2018 wurde der Klägerin eine weitgehend inhaltsgleiche Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung im Internet erteilt.

Mit Schriftsatz vom … März 2018 teilte die Klägerin dem Gericht mit, dass die streitgegenständliche Vermittlererlaubnis auf die Klägerin umgeschrieben worden sei. Der Bescheid vom 24. Januar 2018 wurde als “wiederholender Verwaltungsakt zur Grunderlaubnis vom 26. Juli 2017” in das Verfahren einbezogen.

Am 21. Februar 2019 fand die mündliche Verhandlung statt. Bezüglich des Ergebnisses wird auf das Protokoll vom selben Tag verwiesen.

Betreffend die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Gründe
A.

Das Bayerische Verwaltungsgericht München ist gemäß § 52 Nr. 3 Sätze 2 und 5 VwGO örtlich zur Entscheidung zuständig, da sich die Zuständigkeit des beklagten Ministeriums zur Erteilung der gewerblichen Vermittlungserlaubnis gemäß § 19 Abs. 2, § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt und die Klägerin ihren Sitz in München hat.

B.

Klagegegenstand sind einzelne Bestimmungen der Vermittlererlaubnis vom 26. Juli 2017 in ihrer derzeitigen Fassung. Der der Rechtsvorgängerin der Klägerin erteilte Bescheid gilt infolge der Genehmigung der Rechtsformänderung durch das beklagte Ministerium mit Schreiben vom 28. September 2017 (Bl. 323 der Behördenakte – BA) und der tatsächlich erfolgten Anwachsung i.S.d. §§ 161 Abs. 2 i.V.m. 105 Abs. 3 HGB i.V.m. § 738 Abs. 1 BGB für die Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin der vormaligen GmbH & Co. KG fort. Insofern handelt es sich bei der der Klägerin unter dem 24. Januar 2018 erteilten Vermittlererlaubnis um eine bloße wiederholende Verfügung ohne eigenständigen Regelungsgehalt. Diese Verfügung vom 24. Januar 2018 ist inhaltlich weitgehend identisch mit dem Bescheid vom 26. Juli 2017 und weicht in den für den Gegenstand der Vermittlererlaubnis wesentlichen Punkten (insbesondere Sozialkonzept, AGB, örtliche Reichweite der Genehmigung) nicht von dem angegriffenen Bescheid vom 26. Juli 2017 ab. Zwar ist in der Verfügung vom 24. Januar 2018 ein anderer Genehmigungszeitraum (8.11.2017 bis 30.6.2021) als noch im Bescheid vom 27. Juli 2017 (26.7.2017 bis 30.6.2021) benannt. Allerdings handelt es sich dabei um keine echte Abweichung vom Regelungsgehalt des ursprünglichen Bescheids, da die Verkürzung des Genehmigungszeitraums nur den schon vergangenen Zeitraum, in dem die Genehmigung durch die Rechtsvorgängerin der Klägerin ausgenutzt werden konnte, betrifft und sich das Enddatum nicht verschoben hat. Für den Rechtscharakter einer wiederholenden Verfügung spricht im Übrigen auch, dass der Beklagte kein Erfordernis gesehen hat, vor dem Erlass der Verfügung vom 24. Januar 2018 das Glücksspielkollegium zu beteiligen.

C.

Soweit die Regelung unter Nr. I.1 des Bescheids vom 26. Juli 2017 angegriffen wird, ist die Klage bereits unzulässig, im Übrigen ist sie unbegründet.

I. Die Klage gegen die Regelung unter Nr. I.1 des streitgegenständlichen Bescheids ist unzulässig.

1. Betreffend die Regelung unter Nr. I.1 ist nicht die im Hauptantrag zu 1. erhobene Anfechtungsklage, sondern die im Hilfsantrag zu 1. erhobene Verpflichtungsklage die statthafte Klageart. Denn bei der angegriffenen Regelung handelt es sich nicht um eine Nebenbestimmung i.S.d. § 36 VwVfG, bei der sich die Frage nach ihrer isolierten Anfechtbarkeit stellen würde, sondern um eine Inhaltsbestimmung, die nicht isoliert anfechtbar ist (Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 17, 44). Neben der Tatsache, dass schon die äußere Bescheidsform für das Vorliegen einer Inhaltsbestimmung spricht (“I.” ist mit “Erlaubnis” überschrieben, “III.” mit “Nebenbestimmungen”) und die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in Nr. IV des streitgegenständlichen Bescheids nur die Bestimmungen unter Nr. III, nicht aber die Bestimmungen unter Nr. I betrifft, ist die unter Nr. I.1 getroffene Regelung – u.a. die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs inklusive Regionalisierung – Gegenstand der Hauptregelung, die die genehmigte Vermittlung von Lotterien im Internet festlegt und konkretisiert, indem die genehmigten Handlungen inhaltlich und räumlich bestimmt werden (vgl. hierzu allgemein Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93). Soweit die Klägerin eine regional nicht beschränkte Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass dieses Klageziel nur mittels einer Verpflichtungsklage erreicht werden kann (vgl. OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 68). Denn bei einer Inhaltsbestimmung geht es um den materiellen Anspruch zur Erteilung einer Genehmigung mit einem anderen Inhalt. Dieser kann nur mit der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 44 m.w.N.).

2. Für die von der Klägerin begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihr den streitgegenständlichen Bescheid ohne Regionalisierung zu erteilen, mangelt es am Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Rechtsvorgängerin der Klägerin hat in ihrem Antrag vom … Dezember 2016 insoweit nicht mehr beantragt, als ihr mit Bescheid vom 26. Juli 2017 unter der Verfügung Nr. I.1 zugesprochen wurde (vgl. hierzu auch VG Düsseldorf, U.v. 4.11.2009 – 18 K 551/09 – juris Rn. 47 ff.; bestätigt durch OVG NRW, B.v. 28.6.2012 – 4 A 2865/09 – jurs Rn. 4). Insofern fehlt es für die Erteilung einer Vermittlererlaubnis ohne Regionalisierung am vorherigen Antrag bei der Behörde.

a. So hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin – deren Verfahrenshandlungen sich die Klägerin zurechnen lassen muss – die Tabelle, auf die im streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I.1 als Anlage 1 Bezug genommen wird, selbst bei der Behörde eingereicht (Bl. 4 ff. d. BA). Mit Ausnahme der durch die Klägerin veranlassten Herausnahme des Saarlandes wurde die Tabelle als Anlage 1 unverändert in den Bescheid übernommen. In den zum Antrag vom … Dezember 2016 eingereichten Unterlagen wurde mit keinem Wort die Vermittlung von Lotterien im Internet länderübergreifend, also ohne Regionalisierung, beantragt (anders etwa in dem der Entscheidung des OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 44, 48, 73 zu Grunde liegenden Fall). Insbesondere findet sich in dem bei der Behörde gestellten Antrag nicht das im Klageantrag zu 1. formulierte Ziel der Klägerin, dass sie in einem Land generierte Spieltipps an eine der in der Anlage 1 aufgeführten Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks ihrer Wahl vermitteln darf.

b. Des Weiteren hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin bei der Behörde die Erteilung einer Vermittlererlaubnis nach dem geltenden Glücksspielstaatsvertrag beantragt. Entsprechend ist auch der Antrag vom … Dezember 2016 mit “Vollzug des GlüStV” überschrieben (Bl. 2 d. BA). Die in Nr. I.1 des streitgegenständlichen Bescheids geregelte Regionalisierung konkretisiert unmittelbar § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der eine Regionalisierung bereits festsetzt, da hiernach die Erlaubnis für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Die Regionalisierung ist damit unmittelbarer Ausfluss des Glücksspielstaatsvertrags. Sie ergibt sich, worauf das beklagte Ministerium zutreffend hingewiesen hat, aus dem Bundesstaatsprinzip und der Gesetzgebungskompetenz der Länder im Glücksspielrecht (vgl. auch VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 159 f.; VG Hannover, U.v. 15.3.2017 – 10 A 12223/14 – juris Rn. 88; VG Regensburg, U.v. 28.2.2013 – RO 5 K 12.1196 – juris Rn. 127). Anders als die Klägerin meint, dürfen die Länder schon allein aufgrund ihrer vorhandenen Gesetzgebungskompetenz im Glücksspielrecht entscheiden, inwieweit sie allein länderbezogene und inwieweit sie – in Absprache mit den anderen Ländern – länderübergreifende Regelungen treffen wollen. An der Verfassungsgemäßheit des Regionalitätsprinzips bestehen nach überwiegender verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsauffassung keine Zweifel (vgl. BVerfG, B.v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – juris Rn. 53; VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 161 f.; VG Hannover, U.v. 15.3.2017 – 10 A 12223/14 – juris Rn. 86 f.; VG Hamburg, U.v. 3.7.2014 – 4 K 2865/12 – juris Rn. 81; VG Schwerin, U.v. 14.3.2013 – 7 A 1430/08 – juris Rn. 59; VG Regensburg, U.v. 28.2.2013 – RO 5 K 12.1196 – juris Rn. 127 f.; VG Leipzig, U.v. 20.9.2012 – 5 K 757/10 – juirs Rn. 72 ff.; VG Saarlouis, U.v. 19.1.2012 – 6 K 521/10 – juris Rn. 136 f.; VG Wiesbaden, U.v. 17.2.2011 – 5 K 1328/09.WI – juris Rn. 110 ff.; anders VG Gelsenkirchen U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 188 ff. und U.v. 17.5.2016 – 19 K 4119/13 – juris Rn. 187 ff.). Die Klägerin bewegt sich mit dem Antrag ihrer Rechtsvorgängerin ausdrücklich innerhalb des Rahmens des geltenden Glücksspielstaatsvertrags. Zur Erreichung ihres Klageziels, eine Vermittlererlaubnis ohne Regionalisierung zu erhalten, hätte die Klägerin dies schon im Antragsverfahren über den Glücksspielstaatsvertag hinausgehend eindeutig beantragen – und ggf. eine (teilweise) Antragsablehnung riskieren – müssen.

c. Ein solcher ausdrücklicher Antrag der Klägerin ergibt sich insbesondere nicht aus der dem Antrag vom … Dezember 2016 folgenden Kommunikation zwischen der Rechtsvorgängerin der Klägerin und dem beklagten Ministerium. So forderte zwar das Ministerium am 22. März 2017 die Rechtsvorgängerin der Klägerin dazu auf, die AGB im Hinblick auf die Regionalisierung zu konkretisieren (Bl. 82 d. BA). Im weiteren Verlauf ergibt sich auch, dass die Rechtsvorgängerin der Klägerin dies nicht tun wollte, um eine durch die Behörde in der Vermittlererlaubnis verfügte Regionalisierung angreifen zu können (vgl. Bl. 93, 108 d. BA). Allerdings ändern die Tatsachen, dass die Regionalisierung im Antragsverfahren immer wieder thematisiert wurde und die Klägerin diese insbesondere nicht in ihre AGB aufnehmen wollte, nichts daran, dass weder im Antrag vom … Dezember 2016 ausdrücklich eine Vermittlererlaubnis ohne Regionalisierung beantragt wurde, noch daran, dass sich der Antrag ausdrücklich im Rahmen des geltenden Glücksspielstaatsvertrags, aus dem sich bereits die Regionalisierung ergibt, hält. Wie aus den vorliegenden Akten ersichtlich ist (vgl. insbes. Bl. 93 BA), wollten die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin gerade nicht die (ggf. teilweise) Ablehnung des Antrags riskieren, so dass sie sich schon in ihrem Antrag an den vom Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Rahmen hielten.

d. Aufgrund der insoweit mangelnden Zulässigkeit der Klage kommt es nicht auf die Ausführungen der Klägerin zur von ihr behaupteten Rechtswidrigkeit der Regionalisierungspflicht insbesondere aufgrund eines angeblichen Kartellrechtsverstoßes, einer angeblich unverhältnismäßigen und damit rechtswidrigen Belastung der Klägerin, einer behaupteten Diskriminierung und der angeblich fehlenden ordnungsrechtlichen Rechtfertigung des Regionalistätsprinzips an. Ebenso wenig ist entscheidungserheblich, ob sich das Regionalitätsprinzip zwingend aus der Gesetzgebungskompetenz bzw. der Gebietshoheit der Länder ergeben muss, um gerechtfertigt zu sein, ob es im Vergleich zu den Sportwetten systemwidrig ist sowie ob durch länderübergreifende Spielvermittlung unerlaubtes Glücksspiel entstünde.

II. Im Übrigen ist die Klage zwar zulässig, aber unbegründet.

1. Die Klage gegen die Verfügungen in Nr. III.10 und in Nr. III.14 ist zulässig.

a. Statthafte Klageart gegen die unter Nr. III.10 und unter Nr. III.14 des streitgegenständlichen Bescheids geregelten Nebenbestimmungen ist jeweils die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

(1) Bei den angefochtenen Bestimmungen handelt es sich jeweils um Nebenbestimmungen. So hat der Beklagte die beiden streitgegenständlichen Regelungen bereits als Nebenbestimmung ausgestaltet, indem Nr.

III. des Bescheids vom 26. Juli 2017 mit “Nebenbestimmungen” überschrieben ist und außerdem unter Nr.

IV. insoweit die sofortige Vollziehung angeordnet wurde. Es handelt sich um Nebenbestimmungen in Form von Auflagen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, da der Klägerin jeweils ein Tun (Sperrdateiabgleich und Berichtspflicht) sowie ein Unterlassen (Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen) vorgeschrieben wird, wodurch der Hauptverwaltungsakt ergänzt wird.

(2) Entgegen einem Teil der Rechtsprechung (vgl. etwa VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 53 ff.; VG Hamburg, U.v. 13.9.2016 – 4 K 303/13 – juris Rn. 32; VG Düsseldorf, U.v. 21.6.2016 – 3 K 5661/14 – juris Rn. 107 ff.; VG Berlin, U.v. 19.3.2015 – 23 K 261.13 – juris Rn. 35) ist im Falle einer Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel eine isolierte Anfechtungsklage betreffend einzelne Nebenbestimmungen nicht von vornherein ausgeschlossen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können – auf Ebene der Zulässigkeit – grundsätzlich alle Nebenbestimmungen isoliert angefochten werden. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung einer Nebenbestimmung führen kann, ob also der Rest-Verwaltungsakt rechtmäßiger- und sinnvollerweise bestehen bleiben kann, ist dabei eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2.00 – juris LS 1, Rn. 25; U.v. 17.2.1984 – 4 C 70.80 – juris Rn. 14; vgl. Tiedemann in BeckOK, VwVfG, 42. Ed. Stand: 1.1.2019, § 36 Rn. 85 m.w.N.). Dieser Grundsatz gilt auch dann, wenn der begünstigende Teil des Bescheids und eine ihm hinzugefügte Auflage auf einer einheitlichen Ermessensentscheidung beruhen (kritisch hierzu Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Nr. 49 ff. m.w.N.).

Vor diesem Hintergrund ist entgegen der Ansicht, dass eine isolierte Anfechtung von Nebenbestimmungen zur Vermittlererlaubnis schon deshalb ausscheide, weil eine isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis nur im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre, eine isolierte Anfechtbarkeit der vorliegend angegriffenen Nebenbestimmungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Dass auf die Erteilung einer Vermittlererlaubnis gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht per se dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüft werden können. Auch wenn es sich bei der Entscheidung des Beklagten um eine Ermessensentscheidung handelt, müssen die Einzelentscheidungen jedenfalls insoweit der – auch isolierten – gerichtlichen Kontrolle zugänglich sein, als im Raum steht, dass die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne die aufgehobene Nebenbestimmung von vornherein ausscheidet (zu dem Ganzen OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 67; vgl. auch VG Gelsenkirchen, U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 149; VG Hamburg, U.v. 3.7.2014 – 4 K 1368/13 – juris Rn. 58). Insbesondere im Hinblick darauf, dass der Grundsatz der isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen auch im Falle einheitlicher Ermessensentscheidungen gilt, besteht keine Veranlassung, im Falle der gewerblichen Glücksspielerlaubnis von diesem Grundsatz von vornherein abzuweichen. Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Vermittlererlaubnis vom 26. Juli 2017 ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen von vornherein nicht fortbestehen könnte. Eine isolierte Anfechtung der angegriffenen Nebenbestimmungen ist daher zulässig. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit ist es eine (weitere) Frage der Begründetheit, ob die streitgegenständliche Vermittlererlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen rechtmäßiger- und sinnvollerweise fortbestehen kann.

b. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin ist gegeben.

Zwar hat sich ihre Rechtsvorgängerin – bindend für die Klägerin – im Hinblick auf den Sperrdateiabgleich im Rahmen des Antrags vom … Dezember 2016 verpflichtet, durch Abgleich mit dem Sperrsystem OASIS oder einem entsprechenden System des Veranstalters die Internetspielteilnehme gesperrter Spieler zu verhindern (Bl. 12 d. BA). Hierzu wurde sie durch Nr. III.10 des streitgegenständlichen Bescheids im Ergebnis auch verpflichtet, was insoweit die Frage nach dem Rechtsschutzbedürfnis aufwirft. Allerdings genügt die geltend gemachte Lesart der Klägerin, dass ein an sich gesperrter Spieler im Hinblick auf § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV für die von ihr veranstalteten Lotterien mit bis zu zwei Ziehungen pro Woche nicht gesperrt sei, vorliegend jedenfalls, um vom Vorhandensein des Rechtsschutzbedürfnisses auszugehen. Denn nach Nr. III.10 des streitgegenständlichen Bescheids soll ein Sperrdateiabgleich umfassend und damit auch insoweit erfolgen, als Lotterien betroffen sind, die nicht mehr als zweimal pro Woche gezogen werden.

Auch im Hinblick auf die unter Nr. III.14 geregelte Nebenbestimmung hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin bereits in ihrem Antrag vom … Dezember 2016 erklärt, für die Spielteilnahme Kaufvorteile von maximal 100 € und zugleich maximal 10% des jeweiligen Spieleinsatzes pro Aktion und Spielteilnehmer auszuloben und zu gewähren (Bl. 8 d. BA). Dies wurde im Bescheid unter Nr. III.14 übernommen, so dass sich auch hier die Frage stellt, ob das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist. Allerdings regelt die streitgegenständliche Nebenbestimmung zusätzlich eine Berichtspflicht, die von der Klägerin in ihrem Antrag nicht erwähnt wurde, so dass der Klägerin jedenfalls vor diesem Hintergrund das Rechtsschutzbedürfnis betreffend die unter die unter Nr. III.14 geregelte Nebenbestimmung nicht abgesprochen werden kann.

2. Die Klage gegen die Regelungen unter Nr. III.10 und unter Nr. III.14 des streitgegenständlichen Bescheids ist unbegründet. Sie richtet sich zwar gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 79 Abs. 2 des Niedersächsischen Justizgesetzes gegen den richtigen Beklagten, jedoch sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a. Die von der Klägerin geltend gemachten Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Vermittlererlaubnis vom 26. Juli 2017 im Gesamten, insbesondere die betreffend die Einbeziehung des Glückspielkollegiums vorgetragenen Bedenken, verhelfen der Klage nicht zum Erfolg.

(1) Die von der Klägerin geltend gemachten Einwendungen gegen den gesamten Bescheid vom 26. Juli 2017 können ihren Klagen gegen einzelne Nebenbestimmungen schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, da bei Durchgreifen dieser Einwendungen der gesamte Verwaltungsakt rechtswidrig wäre. Ein insgesamt rechtswidriger Verwaltungsakt kann auch bei Aufhebung von einzelnen rechtswidrigen Nebenbestimmungen nicht rechtmäßiger- und sinnvollerweise bestehen bleiben (vgl. hierzu den Zulassungsbeschluss des BVerwG v. 20.12.2018 – 8 B 6.18 – Gründe Nr. 3 – unveröffentlicht, der die Frage aufwirft, ob eine isoliert anzufechtende Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden darf, wenn der Mangel, dessentwegen sie rechtswidrig ist, nicht nur die Nebenbestimmung, sondern den gesamten Verwaltungsakt erfasst). Letzteres wäre jedoch Voraussetzung für den Erfolg der hier vorliegenden isolierten Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2.00 – juris Rn. 25; vgl. oben unter 1.a.(2)).

(2) Im Übrigen ist das Glücksspielkollegium vorliegend in rechtmäßiger Weise beteiligt worden. Insbesondere liegt in der Beteiligung desselben kein Verfassungsverstoß aufgrund eines etwaigen fehlenden demokratischen Legitimationszusammenhangs.

Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt, wenn – wie hier – ein gewerblicher Spielvermittler in mehreren Ländern tätig wird. Dies gilt auch im Falle der hier vorliegenden Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung von Lotterien im Internet i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GlüStV (anders – im Ergebnis jedoch ohne Unterschied – OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 142: analoge Anwendung des § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV im Falle des § 4 Abs. 5 GlüStV). Nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ist § 9a Abs. 3, 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV besteht zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 das Glücksspielkollegium der Länder. Dessen Zusammensetzung und Aufgaben sind in § 9a Abs. 6 bis 8 GlüStV geregelt. Hieraus ergibt sich u.a., dass das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder fasst sowie dass die Beschlüsse zu begründen sind (§ 9a Abs. 8 Sätze 1 und 2 GlüStV). Die Beschlüsse sind nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV für die zuständigen Behörden und Geschäftsstellen bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen.

Entgegen den Ausführungen der Klägerin begründet die auf Grundlage des Glücksspielstaatsvertrags erfolgende Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine Verletzung von Verfassungsrecht, insbesondere nicht des Demokratieprinzips. Hinsichtlich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestehen keine durchgreifenden Bedenken in Bezug auf den demokratischen Legitimationszusammenhang. Denn die bezüglich des Glücksspielkollegiums nur in geringem Maße vorhandene personelle Legitimation wird durch die zusätzliche sachlich-inhaltliche Legitimation ausgeglichen, die über das Glücksspielkollegium der Länder vermittelt wird, so dass sich im Gesamten ein hinreichendes Legitimationsniveau ergibt (ausführlich BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 148 f.; OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 153 f.).

Hieran ändert auch die Tatsache nichts, dass das Glücksspielkollegium gemäß § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln fasst und es somit zu Entscheidungen kommen kann, denen Vertreter einzelner Länder ausdrücklich widersprochen haben. Hierin liegt zwar eine Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs. Diese ist jedoch nicht so gravierend, dass sie zu einem Verfassungsverstoß führen würde. Die im Glücksspielkollegium zu treffenden Mehrheitsentscheidungen sind das Ergebnis der Einzelvoten der jeweiligen Ländervertreter, die der ministeriellen Weisungsgewalt und damit mittelbar der politischen Kontrolle durch das jeweilige Landesparlament unterliegen. Der von der Verfassung eröffnete Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, wäre in der Praxis weitestgehend versperrt, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens sämtlicher Vertragspartner abhinge, indem jedem einzelnen Land ein Vetorecht zugestanden würde. Dass ein einzelnes Land aufgrund der Reglungen im Staatsvertrag überstimmt werden kann, ist zumindest dann verfassungsrechtlich hinnehmbar, wenn es nur um den administrativen Vollzug eines staatlichen Regelwerks geht, bei dem keine Entscheidungen von erheblichem politischen Gewicht zu treffen sind (zu dem Ganzen BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 153 ff.; OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 155). So liegt der Fall hier. Eine Vermittlererlaubnis i.S.d. § 4 Abs. 1, Abs. 5 GlüStV muss sich stets innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten. Trotz des bestehenden Ermessens ist kein glücksspielpolitischer Regulierungs- und Gestaltungsspielraum eröffnet (vgl. auch BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 156 a.E.; OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 155). Überdies wird der durch die Bindung an die Mehrheitsentscheidung eintretende Verlust an einzelstaatlicher Souveränität jedenfalls teilweise durch die vertraglich garantierte Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess kompensiert, so dass ausgeschlossen ist, dass die überstimmten Länder zum Objekt einer Fremdbestimmung würden (BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 157)

Die Klägerin dringt auch mit ihrem Einwand, das Glücksspielkollegium sei mit dem Makel eines strukturellen Legitimations- und Kontrolldefizits behaftet, nicht durch. Denn bei den Vertretern der einzelnen Länder im Glücksspielkollegium handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt. Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 155). Daher besteht kein der parlamentarischen Kontrolle gänzlich entzogener “ministerialfreier Raum” (BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 152).

Dass nach Ansicht der Klägerin eine Bindungswirkung i.S.d. § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV auch an rechtswidrige Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gegeben ist, führt ebenfalls nicht zur Verfassungswidrigkeit des Verfahrens. Denn unabhängig davon, ob die Bindungswirkung im Falle eines rechtswidrigen Beschlusses entfällt (bejahend OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 155), unterliegen Entscheidungen, die auf Grundlage des Beschlusses des Glücksspielkollegiums getroffen wurden, der vollen gerichtlichen Kontrolle (OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 155; VG Gelsenkirchen, U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 167) insofern, als trotz des bestehenden Ermessens kein glücksspielpolitischer Regulierungs- und Gestaltungsspielraum eröffnet ist (BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 156). Da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid mit überprüft wird, sind im Hinblick auf die interne Bindungswirkung der Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes zu verzeichnen (OVG Hamburg, U.v. 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 – juris Rn. 156 m.w.N.). Das beklagte Ministerium – und mit ihm das Glücksspielkollegium – sind an die gerichtliche Entscheidung gebunden (VG Gelsenkirchen U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 167), so dass selbst im Falle einer Bindungswirkung an rechtswidrige Beschlüsse nicht von der von der Klägerin angenommenen Verfassungswidrigkeit des Verfahrens ausgegangen werden kann.

b. Nr. III.10 des streitgegenständlichen Bescheids ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Mit der Auflage wird die Klägerin dazu verpflichtet, den Sperrdateiabgleich für sämtliche gesperrte Spieler i.S.d. § 23 GlüStV durchzuführen ohne Rücksicht darauf, ob die Lotterien, an denen die gesperrten Spieler teilnehmen wollen, mehr als zweimal pro Woche gezogen werden oder nicht. Die Klägerin sieht diese Auflage als rechtswidrig und rechtsverletzend an, soweit sie Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche vermittelt. Soweit die Klägerin Lotterien mit mehr als zwei Ziehungen pro Woche vermittelt, steht diese Auflage indes nicht in Streit (betrifft “…” und “…”).

Entgegen der klägerischen Ansicht und entgegen einem Teil der Rechtsprechung (vgl. VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 105 ff. m.w.N.) findet sich die Rechtsgrundlage zum Ausschluss sämtlicher gesperrter Spieler ohne Rücksicht auf die Häufigkeit der Ziehungen pro Woche in § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Die Klägerin weist zwar zutreffend darauf hin, dass sich § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV in seinem Wortlaut von den übrigen Ausschlusstatbeständen der §§ 20 Abs. 2 Satz 1, 21 Abs. 5 Satz 1, 22 Abs. 2 Satz 1, 27 Abs. 3 GlüStV unterscheidet. Demgegenüber stellt § 4 Abs. 5 GlüStV einen besonderen Ausnahmetatbestand von dem generellen Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot im Internet des § 4 Abs. 4 GlüStV dar. In konsequenter Weise ist § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV enger und strenger gefasst als die übrigen Sperrtatbestände. Er begründet einen im Vergleich zum § 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV – der keine abschließende Regelung darstellt – weitergehenden Spielerausschluss betreffend die Lotterievermittlung im Internet (VG Berlin, U.v. 24.2.2015 – 23 K 390.14 – juris Rn. 72; a.A. etwa VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 102 ff.; VG Hamburg, U.v. 3.7.2014 – 4 K 2865/12 – juris Rn. 80; offen gelassen in VG Gelsenkirchen, U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 198). Auch nach den Gesetzesbegründungen zielt § 4 Abs. 5 GlüStV auf den durchgehenden Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler ab (vgl. etwa Bay. LT-Drs. 16/11995, S. 32; BW LT-Drs. 15/1570, S. 65). Ferner ist zu sehen, dass der Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV auf den Ausschluss “gesperrter Spieler” verweist. Ein “gesperrter Spieler” ist in der Sperrdatei i.S.d. § 23 GlüStV gelistet. Auch § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, aus dem die Klägerin die Unverhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Auflage folgern will, verweist – sozusagen in einem ersten Schritt – auf solche “gesperrte Spieler”, für die dann – sozusagen in einem zweiten Schritt – nur betreffend Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, ein Teilnahmeverbot gilt. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezieht sich also zunächst – ebenso wie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV – umfassend auf alle “gesperrten Spieler” und regelt erst in einem zweiten Schritt deren Teilnahmeverbot dahingehend, dass sie von Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche ausnahmsweise nicht ausgeschlossen sein sollen. Diesen zweiten Schritt des § 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV vollzieht § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV gerade nicht nach, sondern schließt sämtliche “gesperrte Spieler” von der Vermittlung von Lotterien im Internet aus – unabhängig davon, wie oft die vermittelten Lotterien gezogen werden (vgl. auch BW LT-Drs. 15/1570, S. 65; anders etwa VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 105 ff. m.w.N.).

Indem der Beklagte mit der angefochtenen Auflage Nr. III.10 die Klägerin zum umfassenden Sperrdateiabgleich verpflichtet, vollzieht er die Regelung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV und hält sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen derselben.

Die Auflage ist verhältnismäßig. Sie dient dem gesetzlichen Ziel des Jugend- und Spielerschutzes i.S.d. § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. Insbesondere kann den Ausführungen der Klägerin insoweit nicht gefolgt werden, als sie meint, dass von der Vermittlung von Lotterien im Internet praktisch keine Suchtgefahr ausgehe. Vielmehr ist die absolute Anonymität im Internet zu sehen, die zur Teilnahme am Glücksspiel – anders als bei einer Lottoannahmestelle – keinerlei Personenkontakt voraussetzt. Ferner sind die ständige Verfügbarkeit des Vertriebswegs “Internet” sowie das für den Spieler bestehende hohe Maß an Bequemlichkeit in den Blick zu nehmen, die im terrestrischen Vertrieb nicht gegeben sind (vgl. zu den Gefahren des Internet-Glücksspiels auch BVerfG, B.v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – juris Rn. 40, 48). Vor diesem Hintergrund geht auch bei der Vermittlung von Lotterien, die nicht mehr als zweimal pro Woche gezogen werden, eine im Vergleich zu terrestrischen Vertrieb erhöhte Suchtgefahr aus (anders VG Gelsenkirchen U.v. 17.5.2016 – 19 K 3334/14 – juris Rn. 198; VG Arnsberg, U.v. 27.11.2018 – 1 K 9200/17 – juris Rn. 105), der die streitgegenständliche Auflage Nr. III.10 in verhältnismäßiger Weise begegnet.

Da die angegriffene Nebenbestimmung sich in verhältnismäßiger Weise innerhalb der Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV hält, geht auch der Hinweis der Klägerin auf den Datenschutz ins Leere.

Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere schadet es vorliegend nicht, dass der Beklagte – fälschlicherweise – § 4 Abs. 5 Nr. 1 i.V.m. § 22 Abs. 2 GlüStV als Rechtsgrundlage für die Auflage heranzog. Denn zum einen nennt der Beklagte mit § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV die korrekte Rechtsgrundlage, zum anderen verweist er direkt im Anschluss an dieses Normzitat darauf, dass § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV einen eigenen gesetzlichen Sperrtatbestand darstelle, der den Sperrdateiabgleich für sämtliche Lotterien, die im Internet vertrieben würden, fordere. Er bringt damit klar zum Ausdruck, dass die streitgegenständliche Auflage einen umfassenden Sperrdateiabgleich verfügt und ihn auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV stützt.

c. Nr. III.14 des streitgegenständlichen Bescheids ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

(1) Entgegen der klägerischen Ansicht findet sich die Rechtsgrundlage zur Begrenzung von Boni- und Rabattaktionen in § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 GlüStV. Denn die getroffene Regelung betrifft nicht Werbung i.S.d. § 5 GlüStV für bzw. mit Boni- und Rabattaktionen, sondern die Durchführung von Boni- und Rabattaktionen. Es wird allein festgelegt, wie Boni- und Rabattaktionen durchgeführt werden dürfen, nicht aber, inwieweit mit ihnen geworben werden darf. Damit verfolgt die Nebenbestimmung Nr. III.14 des streitgegenständlichen Bescheids – wie dort auch ausgeführt ist – die Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere die Bekämpfung des Schwarzmarkts. § 4 Abs. 5 GlüStV stellt einen besonderen Ausnahmetatbestand von dem generellen Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot im Internet des § 4 Abs. 4 GlüStV dar. Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV kann u.a. die Vermittlung von Lotterien im Internet erlaubt werden. Da auch die unter Nr. III.14 getroffene Regelung dazu dienen soll, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen und es sich – wie ausgeführt – gerade nicht um eine Reglung zur Werbung i.S.d. § 5 GlüStV handelt, konnte diese Regelung grundsätzlich auf die Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 5 GlüStV gestützt werden. Die Einwendungen der Klägerin in Bezug auf § 5 GlüStV verfangen damit nicht. Insbesondere kann nicht mit Erfolg die im Hinblick auf § 5 GlüStV eingewendete Unzuständigkeit des Beklagten geltend gemacht werden, da er für den Erlass der vorliegenden, auf Grundlage des § 4 Abs. 5 GlüStV ergangenen Nebenbestimmung Nr. III.14 zuständig ist (§ 19 Abs. 2, § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GlüStV).

(2) Die Begrenzung der Boni- und Rabattaktionen bewegt sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV, denn sie stellt die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, indem sie den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete Bahnen lenkt, damit vor den Gefahren der Glücksspielsucht schützt und der Schwarzmarktbildung entgegenwirkt. Entsprechend dient die Auflage auch dem Zweck der Vermittlererlaubnis als Hauptverwaltungsakt, der die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV verfolgt (vgl. § 4 Abs. 5 GlüStV). Von einer rein willkürlich festgelegten Höchstgrenze kann schon deshalb nicht die Rede sein, da die Beschränkung auf 10% des Einsatzes und einen Maximalbetrag von 100 € von der Rechtsvorgängerin der Klägerin so beantragt wurde (vgl. Bl. 8 d. BA). Ferner handelt es sich bei den erlaubten 10% Preisnachlass nicht um einen absoluten Betrag, sondern er wird in Verhältnis zum jeweiligen Entgelt gewährt. Ermessensfehler sind vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Die Beschränkung ist verhältnismäßig, insbesondere liegt kein ungerechtfertigter Eingriff in Art. 12 GG vor. Die angegriffene Nebenbestimmung regelt das “Wie” der Berufsausübung, indem die Klägerin nicht unbeschränkt Boni- und Rabattaktionen durchführen darf. Solch ein Eingriff in die Berufsausübung ist bereits dann gerechtfertigt, wenn vernünftige Gründe des Allgemeinwohls die Regelung als zweckmäßig erscheinen lassen (vgl. zu dem Ganzen allgemein etwa Ruffert in BeckOK GG, Stand: 15.2.2019, Art. 12 Rn. 93 ff. m.w.N.). Die vorliegende Beschränkung der Berufsausübung dient vorliegend – wie ausgeführt – den Zielen des § 1 GlüStV, also besonders wichtigen und sogar überragend wichtigen Gemeinwohlbelangen (vgl. BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 176 m.w.N.; BVerfG, B.v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – juris Rn. 28), so dass der Eingriff gerechtfertigt ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.

Entgegen der Auffassung der Klägerin beinhaltet die Regelung der angegriffenen Nebenbestimmung auch keine verbotene Zensur i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. Denn anders als die Klägerin meint, ergibt sich aus der Regelung nicht, dass sie für jede einzelne Werbemaßnahme mit Boni und Rabatten eine behördliche Erlaubnis beantragen müsste. Zum einen ist die Werbung mit Boni- und Rabattaktionen, soweit sie der Klägerin gestattet sind, innerhalb der Grenzen des § 5 GlüStV nicht erlaubnispflichtig. Zum anderen hat die angegriffene Nebenbestimmung nicht die Werbung mit, sondern vielmehr die Durchführung von Boni- und Rabattaktionen zum Gegenstand, so dass der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG schon nicht eröffnet ist. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern auf Grundlage der getroffenen Regelung eine Vorzensur in dem Sinne vorhanden sein sollte, dass einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes stattfänden, insbesondere ein Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung des Inhalts (vgl. zur Vorzensur allgemein etwa Schemmer in BeckOK GG, Stand: 15.2.2019, Art. 5 Rn. 114 m.w.N.).

(3) Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die von der Klägerin gerügten “10% des Einsatzes (inklusive Gebühren)” weisen einen festen Bezugspunkt auf und sind damit klar verständlich: Aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung ergibt sich, dass bei jedem einzelnen Einsatz, den ein Spieler tätigt, Preisnachlässe maximal in Höhe von 10% desselben gewährt werden dürfen. Ferner sind von dem Wort “Gebühren” ohne weiteres sämtliche Gebühren, also sowohl die Spielscheingebühren als auch die Bearbeitungsgebühren, umfasst. Die von der Klägerin gerügte Unklarheit in der getroffenen Regelung besteht daher nicht. Dass die Klägerin eine jährliche Betrachtungsweise für sachgerechter hielte, vermag die Bestimmtheit der Regelung nicht entfallen zu lassen. Im Übrigen weist auch der in der Nebenbestimmung Nr. III.14 verfügte Maximalbetrag von 100 € einen ausreichenden Bezugspunkt auf, indem er sich auf die gewährten Preisnachlässe bezieht. Der Preisnachlass darf also den absoluten Wert von 100 € jeweils nicht überschreiten. Anhaltspunkte für eine Unbestimmtheit sind insgesamt nicht erkennbar. Überdies wurde die streitgegenständliche Beschränkung auf 10% des Einsatzes und auf einen Maximalbetrag von 100 € von der Rechtsvorgängerin der Klägerin so beantragt (vgl. Bl. 8 d. BA), so dass es ein widersprüchliches Verhalten der Klägerin darstellt, sich nunmehr auf die angebliche Unbestimmtheit der Reglung zu berufen.

(4) Der zweite Teil der Auflage Nr. III.14 – die Berichtspflicht – ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Ebenso wie die Beschränkung der Boni- und Rabattaktionen stützt sich die Berichtspflicht auf die Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 GlüStV. Sie hält sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen derselben. Entgegen der Ansicht der Klägerin soll die in Nr. III.14 geregelte Berichtspflicht nicht bei einem konkreten Verstoß gegen glücksspielrechtliche Vorgaben eingreifen. Vielmehr geht es um die Überprüfung der Kanalisierungswirkung und somit um den Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der Schwarzmarktbildung, die auch durch die (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen erreicht werden sollen. Damit stellt die Berichtspflicht ebenfalls die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV – besonders wichtige und sogar überragend wichtige Gemeinwohlbelange (vgl. BayVerfGH, Entsch.v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u.a. – juris Rn. 176 m.w.N.; BVerfG, B.v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – juris Rn. 28) – sicher, so dass auch diese Berufsausübungsregelung im Hinblick auf Art. 12 GG gerechtfertigt ist. Die Berichtspflicht betrifft entgegen dem klägerischen Vortrag auch nicht die allgemeine Erleichterung des Verwaltungsvollzugs, sondern ist Grundlage zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Klägerin durchgeführt werden. Entsprechend zur Beschränkung der Boni- und Rabattaktionen ist Gegenstand der Berichtspflicht in erster Linie nicht die Werbung mit, sondern die Durchführung von Boni- und Rabattaktionen, so dass auch die Rüge der Klägerin, beim Erfolg von Werbeaktionen handele es sich um besonders sensible Geschäftsgeheimnisse, ins Leere läuft. Die von der Klägerin im Einzelfall durchgeführten Aktionen entstammen ihrer Sphäre; insoweit obliegt ihr auch eine gesetzliche Mitwirkungspflicht aus § 26 Abs. 2 VwVfG (vgl. auch VG Düsseldorf, U.v. 24.1.2017 – 3 K 4182/15 – juris Rn. 126).

Die Berichtspflicht ist weder unbestimmt noch unverhältnismäßig weit. Anders als in bereits ergangenen Entscheidungen zu Berichtspflichten im Zusammenhang mit glücksspielrechtlichen Vermittlererlaubnissen (vgl. etwa VG Düsseldorf, U.v. 24.1.2017 – 3 K 4182/15 – juris Rn. 126; VG Hamburg, U.v. 3.7.2014 – 4 K 1368/13 – juris Rn. 93) wird in der hier streitgegenständlichen Nebenbestimmung ausdrücklich auf Anlage 2 zum Bescheid vom 26. Juli 2017 Bezug genommen, in der exakt, konkret und unmissverständlich aufgelistet ist, welche Daten und Angaben im Rahmen der Berichtspflicht der Behörde zu übermitteln sind. Die Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtzeitraums (Anlage 2 Buchst. a) sind der Klägerin ohne weiteres bekannt, ebenso die von ihr in Auftrag gegebenen Marktforschungsuntersuchungen (Anlage 2 Buchst. b). Die Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden in den angegebenen Zeiträumen (ebenfalls Anlage 2 Buchst. b) ist der Klägerin, bei der sich die Kunden vor Spielteilnahme registrieren müssen (vgl. Nr. 4 der von der Klägerin vorgelegten AGB – “Onlinekonto”), ebenfalls möglich. Die weiteren, in Anlage 2 Buchst. c geforderten Angaben, erfolgen auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler, die die Klägerin ohne weiteres abfragen kann (nicht vergleichbar mit VG Hamburg, U.v. 3.7.2014 – 4 K 1368/13 – juris Rn. 93, wo es um die – vorliegend nicht gegenständliche – Information ging, wie viele der Neukunden in der Vergangenheit an illegalen Glücksspielen teilgenommen haben). Da es sich um freiwillige Angaben handelt und hierbei außerdem die Option “Keine Angaben” ausgewählt werden kann, ist die der Klägerin auferlegte Berichtspflicht auch unter diesem Gesichtspunkt – desgleichen im Hinblick auf die hiervon betroffenen Spieler – nicht unverhältnismäßig weit.

Dass die weitere Konkretisierung der zu liefernden Daten vorbehalten wird, macht die Regelung nicht rechtswidrig. Insbesondere ergibt sich aus diesem Vorbehalt entgegen der klageseits geäußerten Befürchtung nicht, dass eine rückwirkende Ausweitung der Berichtspflicht betreffend in der Vergangenheit erhobene Daten angeordnet sein soll, die der Klägerin ggf. mangels Erhebung einzelner, vom Beklagten im Rahmen der späteren Konkretisierung geforderter Aspekte nicht möglich wäre.

3. Betreffend die angegriffenen Nebenbestimmungen Nr. III.10 und Nr. III.14 sind die Bedingungen, unter welchen jeweils eine Verpflichtungsklage gestellt wurde, nicht eingetreten. Denn die Verpflichtungsanträge wurden jeweils nur für den Fall der fehlenden isolierten Anfechtbarkeit gestellt. Demgegenüber geht das Gericht von der isolierten Anfechtbarkeit der angegriffenen Nebenbestimmungen aus (vgl. oben unter 1.a.). Insofern bedarf es keiner Prüfung der betreffend die Nebenbestimmungen Nr. III.10 und Nr. III.14 hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge. Eine Prüfung der weiter hilfsweise für den Fall der fehlenden Spruchreife gestellten Verbescheidungsanträge erübrigt sich damit ebenfalls.

C.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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